Отчет по системе межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Закон о  местном самоуправлении и местной  государственной администрации  устанавливает принципы организации  местной власти на уровне административно-территориальных единиц КР, определяет роль местного самоуправления и местной государственной администрации в осуществлении публичной власти, закрепляет организационные и правовые основы их деятельности, устанавливает компетенцию и принципы взаимоотношений органов местного самоуправления и местной государственной администрации, государственные гарантии права местных сообществ на самоуправление.

Закон о коммунальной собственности регулирует отношения, связанные с возникновением, осуществлением и прекращением права  коммунальной собственности на имущество в КР, и не распространяется на отношения, связанные с финансово-экономическими основами местного самоуправления (которые регулируются другими законами КР).

Закон «О муниципальной собственности  на имущество» регулирует отношения, возникающие в ходе приема-передачи государственного имущества в муниципальную собственность, при получении доходов от управления этой собственностью и при финансировании муниципальных учреждений, состоящих на местном бюджете. Дает право местным  кенешам управлять и распоряжаться муниципальной собственностью, устанавливать цены и тарифы на коммунальные услуги, оказываемые муниципальными предприятиями.

Налоговый Кодекс является сводом законоположений  по всем налогам, их администрированию, налоговым действиям налогоплательщиков на территории Кыргызстана. Администрирование осуществляет налоговая служба на всех уровнях административно-территориального деления: области, районы, города/села/поселки.

С июля 1996 года действует Налоговый  кодекс, который определил перечень налогов и сборов, в том числе и местных³, взимаемых на территории республики, порядок их администрирования, ставки и размеры. К категории местных налогов относятся 16 видов налогов и сборов. Следует отметить, что с момента внедрения Налогового кодекса было внесено сорок две поправки, однако местные налоги остаются неизменными, в то же время, на практике из 16-ти видов местных налогов действует от трех до пяти видов. По закону «О финансово-экономических основах местного самоуправления»⁴ поступления от всех видов местных налогов и сборов, установленных нормативными правовыми актами, а также  земельный налог⁵ полностью поступают в доход местного бюджета, условия образования и распределения которого определяются ежегодно утверждаемым законом «О базовых ставках земельного налога за право пользования сельскохозяйственными угодьями, приусадебными и дачными участками, землями населенных пунктов и несельскохозяйственного назначения».

Земельный кодекс устанавливает и регулирует право  собственности на землю,  формирование определенных видов доходов бюджетов  и расходование средств по землепользованию, определяет механизм установления  базовых ставок земельного налога, условия аренды за  земли Фонда перераспределения (без определения предельной платы). 

Закон «О неналоговых платежах» определяет перечень и понятие неналоговых  платежей, поступающих в бюджет в  виде сборов, платежей, доходов и  санкций и создает законодательную  основу для добровольного взноса и принудительного взыскания, а  также определяет право установления и отмены, размеров и сроков, порядка зачисления в бюджет неналоговых платежей и предоставления льгот их плательщикам Жогорку Кенешу и другими органами государственной власти.

Закон «Об отчислении средств для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» устанавливает размер ставки отчисления, перечень предприятий, порядок перечисления и направление средств.  Для всех промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и хозяйственных организаций, за исключением сельскохозяйственных товаропроизводителей, расположенных на территории Кыргызстана, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности установлены отчисления от производства продукции и услуг в размере 1,5% стоимости реализованной продукции (работ). Денежные средства, отчисленные предприятиями и организациями перечисляются на специальный счет республиканского бюджета и направляются на финансирование восстановительных и других необходимых мероприятий в случае стихийных бедствий, аварий и катастроф, а также работ по предупреждению их возникновения и снижению наносимого ущерба.

Закон «О налогах с предприятий, объединений  и организаций» устанавливает плательщиков налога за пользование автомобильными дорогами, размеры ставок, порядок  зачисления и льготы по ним. Плательщиками этого налога являются все субъекты, имеющие статус юридического лица независимо от их организационно-правовых форм, видов деятельности, принадлежности и форм собственности. Размеры ставок установлены в зависимости от вида деятельности лица: от объема товарной продукции, объема выполненных работ, товарооборота, валового дохода, дохода от оказанных услуг в размере от 0,08% до 0,8%. Суммы налога зачисляются в республиканский бюджет, имеют целевое назначение и используются исключительно для финансирования строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования.

Кодекс  об Административной ответственности  введен в действие законом 1998 года. Законодательство об административной ответственности  Кыргызстана состоит из Конституции, законов, указов Президента  Кыргызской Республики, постановлений Правительства, общепринятых принципов и норм международного права и Кодекса. Новые законы,  предусматривающие административную ответственность, подлежат включению в Кодекс об административной ответственности. Законодательство об административной ответственности имеет задачей защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия   населения, общественной нравственности, собственности, окружающей природной среды, установленного порядка осуществления государственной власти и порядка управления, общественного порядка, прав юридических лиц и их объединений от административных правонарушений, а также своевременное и объективное рассмотрение дел об административных правонарушениях и их предупреждение.

Закон «Об  основных положениях Казначейства»  определяет статус Казначейства в Министерстве финансов как основного компонента управления бюджетно-налоговой сферой органов государственной власти и местного самоуправления и как органа, играющего ведущую роль в контроле над расходами и доходами государства, управлении всеми денежными ресурсами государства, контроле за долгом и активами государства. Основными обязанностями и функциями Казначейства являются контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов, отслеживание хода исполнения бюджетов и представление отчетов Министру финансов и соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления о ходе исполнения бюджетов, аккумуляция всех государственных денежных средств: включая бюджетные и внебюджетные средства в национальной и иностранной валюте и другие.

Кроме вышеперечисленных  нормативных правовых актов, действуют  так называемые «отраслевые», такие, как закон «Об образовании», «О здравоохранении», «О науке» и другие, в которых устанавливаются  источники финансирования, принципы разработки и реализации целевых программ, льготы уязвимым слоям населения, льготы по налогам для них и т.п.

Финансирование  образования

Так, закон «Об образовании» устанавливает  принципы государственной политики в области образования, осуществления  образовательного процесса, деятельности образовательных организаций, получения  образования в Кыргызстане, определяет Перечень образовательных организаций, источники финансирования.

К образовательным организациям относятся  дошкольные образовательные организации, общеобразовательные организации (школы, лицеи, гимназии),  внешкольные образовательные  организации, специальные образовательные  организации, организации дополнительного образования детей, подростков и молодежи, организации начального (профессиональный лицей, профессиональное училище и др.), среднего (училище, колледж, техникум и др.), высшего (институт, академия, университет, консерватория и др.) и послевузовского профессионального образования, организации дополнительного профессионального образования. Источниками финансирования образования являются республиканский и местные бюджеты - для государственных образовательных организаций; средства физических и юридических лиц, иностранных государств и граждан, выступающих в качестве учредителей; собственные средства образовательных организаций и другие. Финансирование государственных образовательных организаций осуществляется на основе типовых нормативов в расчете на каждого обучающегося, класс-комплект и группу по всем видам и типам образовательных организаций, исходя из принципа последовательного увеличения фактических расходов на одного учащегося. Объемы финансирования на нужды образовательных организаций с учетом типовых нормативов на каждого обучающегося, класс-комплект, группу предусматриваются ежегодно в республиканском бюджете, утверждаемом Жогорку Кенешем Кыргызской Республики. Для малокомплектных сельских школ норматив их финансирования составляется с учетом затрат, не зависящих от количества обучающихся. Нормативы финансирования негосударственных образовательных организаций не могут быть ниже нормативов финансирования государственных образовательных организаций. Средства, выделенные образовательной организации из государственного бюджета, контролируются казначейством. Все остальные средства, заработанные образовательной организацией, контролируются попечительским советом и общественными институтами. Объем приема обучающихся за счет государства определяется отдельной строкой республиканского бюджета. Перечень специальностей определяется Правительством Кыргызской Республики. В пределах имеющихся бюджетных и внебюджетных средств образовательные организации самостоятельно разрабатывают и реализуют меры по социальной поддержке обучающихся и педагогов. Государственные образовательные организации среднего профессионального и высшего профессионального образования самостоятельно определяют направления и порядок использования своих средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников образовательных организаций, с согласия попечительских советов.

Финансирование  горных территорий

Закон «О горных территориях КР» был  принят с целью создания социально-экономической и юридической базы для устойчивого развития горных территорий КР, сохранения и рационального использования природных ресурсов, исторического, культурного и архитектурного наследия. Финансовая поддержка деятельности в области использования и защиты природных ресурсов, которые находятся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется за счет республиканского бюджета и местных бюджетов соответствующих уровней. Бюджет органов местного самоуправления в горных территориях может формироваться из следующих поступлений: местные налоги и сборы; ассигнования, которые даются специально уполномоченным органом по горным территориям; налоги и платежи за природопользование в горных территориях; средства спонсоров и добровольные платежи граждан; другие средства. Платежи за природопользование в горных территориях переводятся на следующие счета в размере: счет органа местного самоуправления, на территории которого расположены или имеются объекты природопользования - 90 процентов; республиканский бюджет - 10 процентов.

Финансирование  дорог

Закон «О Дорожном фонде» определяет правовые основы и источники образования  Дорожного фонда Кыргызской Республики, его назначение и использование. Целью создания Дорожного фонда  является образование финансовых ресурсов для проектирования, содержания, ремонта, реконструкции, строительства и технического развития автомобильных дорог общего пользования и дорожной отрасли на территории республики, а также на финансирование приобретения технических средств регулирования движения на них. Средства Дорожного фонда аккумулируются в республиканском бюджете и носят целевой характер. Имеют специальное назначение и не подлежат изъятию или расходованию на другие нужды. Средства Дорожного фонда образуются за счет ассигнований из республиканского бюджета, направляемых на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений; акцизного налога на автомобильное топливо; налога с владельцев транспортных средств, уплачиваемого физическими лицами; налога за пользование автомобильными дорогами общегосударственного, республиканского и местного значения, уплачиваемого юридическими лицами; сборов за регистрацию и перерегистрацию транспортных средств; сборов за пропуск тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования; сборов за проезд транспортных средств по платным дорогам и по искусственным сооружениям на автомобильных дорогах общего пользования; иностранных инвестиций и грантов. В Дорожный фонд также направляются средства от проведения лотерей; штрафных санкций за причинение вреда автомобильным дорогам общего пользования и дорожным сооружениям, средствам организации движения; добровольных взносов, от платных стоянок и парковки транспортных средств вдоль автомобильных дорог общего пользования, а также из других источников, включая ассигнования из местных бюджетов.

Финансирование  пожарной безопасности

Закон «О пожарной безопасности» определяет правовые и организационные основы обеспечения пожарной безопасности, задачи и компетенцию министерств, административных ведомств, учреждений, организаций и предприятий, обязанности должностных лиц и граждан в сфере борьбы с пожарами. Финансирование осуществляется раздельно как по источникам, так и по видам Служб пожарной безопасности. Так, государственная противопожарная служба - из средств государственного бюджета, средств, поступивших за оказанные платные услуги, которые напрямую не относятся к функциям противопожарной службы, а также добровольных пожертвований и других средств; ведомственная пожарная охрана - из средств соответствующих предприятий, учреждений и организаций; добровольные пожарные формирования - из средств добровольных пожарных обществ, предприятий, учреждений и организаций.

Финансирование  здравоохранения

А также  утверждаются различные национальные Программы, к примеру, Национальная Программа реформы системы здравоохранения  Кыргызской Республики "Манас" (1996-2006) и Мастер-план, отражает деятельность по реформе здравоохранения на краткосрочный (1996-1997), среднесрочный (1998-2000) и долгосрочный (2001-2006) периоды. Кыргызская Республика делится на шесть областей, каждая из которых возглавляется главой областной администрации (губернатор). В каждой области имеется несколько районов, которые возглавляются районными руководителями, назначаемыми губернатором. Следующим уровнем являются сельские администрации. Система здравоохранения в сельской местности представлена фельдшерско-акушерскими пунктами (ФАП), сельскими врачебными амбулаториями (СВА), сельскими участковыми больницами (СУБ), центральными районными (ЦРБ) и номерными больницами. Главные врачи ЦРБ являются руководителями здравоохранения района.

В краткосрочном  периоде планировалось, что в  качестве дополнительных источников финансирования здравоохранения будут использоваться платные услуги, средства социального фонда, используемые на оплату больничных листов и курортное лечение. Сохраненные ресурсы будут направляться на области, определяемые как приоритетные. Приоритеты будут определяться по следующим критериям: ущерб, наносимый здравоохранению и государству, диапазон услуг, охватываемых проблемой, стоимость услуг, частота пользования услугами. Таким образом, приоритетом для краткосрочного периода является укрепление первичного звена здравоохранения.

В среднесрочном периоде система здравоохранения будет финансироваться из трех основных источников - государственный бюджет, взносы обязательного медицинского страхования, средства от платных медицинских услуг. Основным источником на этот период будет бюджетное финансирование. Доля от взносов обязательного медицинского страхования первоначально еще не будет иметь значимый удельный вес. Средства от социального страхования на оплату по листкам временной нетрудоспособности и санаторно-курортного лечения будут переведены в фонды здравоохранения. В течение среднесрочного периода все поставщики медицинских услуг будут переведены на новые механизмы оплаты медицинских услуг и их финансирование будет производиться на безстатейной основе. Министерство здравоохранения, которое не контролировало распределение бюджетных средств в сектор здравоохранения, станет непосредственным участником этого процесса в целях распределения средств по областям в соответствии с потребностями и приоритетными услугами. Постатейный бюджет будет сохранен при оплате объектов первичного здравоохранения на селе. Больницы будут финансироваться через глобальные бюджеты, а группы первичного здравоохранения будут финансироваться на подушной. В сельской местности первым контактным пунктом будут ФАПы (фельдшерско-акушерский пункт). ФАПы будут сохранены по существующим критериям населенности. Сельские врачебные амбулатории будут усилены для предоставления более эффективных и качественных услуг путем реорганизации их в центры первичной медико-санитарной помощи. ЦПМСП будут отвечать за медицинское обслуживание на первичном уровне, профилактические услуги для отдельных лиц и на коммунальном уровне. В городах на базе городских поликлиник будут созданы городские ЦПМСП. Городские поликлиники будут функционировать до тех пор, пока не будет создано достаточное количество ГЦПМСП. Стационарное лечение будет оказываться районными больницами, городскими больницами, областными больницами, республиканскими учреждениями и НИИ. В принципе, сельских больниц не будет, но в некоторых отдаленных сельских районах сельские больницы будут продолжать работать. Однако, эти больницы будут иметь небольшое число коек и ограниченные мощности и будут располагаться только в отдаленных районах, которые имеют затрудненное транспортное сообщение с районными больницами. Районные больницы будут основными объектами вторичного уровня здравоохранения, а также будут являться отправной точкой для учреждений первичного уровня. Будет усилена роль Министерства здравоохранения за медицинскими фондами, адресные налоги и сборы с пользователей будут введены для увеличения поступлений; поступления социальных фондов на оплату больничных листов и санитарного лечения будут переводиться в здравоохранение. Больницы будут иметь большую автономию в управлении своими бюджетами (через введение глобальных бюджетов), а также в усовершенствовании внутреннего управления; первичная медицинская помощь будет усилена путем обновления существующих сельских учреждений (СП, ФАПы) в качестве центров первичной медицинской помощи, и путем создания групп первичной помощи, которые в городских районах будут финансироваться по подушному принципу, а также за счет подготовки медперсонала.