Основные направления совершенствования системы бюджетирования в РФ

Помимо  вышеперечисленного,  модель  БОР,  основанная  на  «сервисном»  подходе  имеет собственные сильные стороны. В первую  очередь, это устойчивость и долговечность модели –  перечень  бюджетных  услуг,  в  отличие  от  перечня  социальных  проблем,  практически лишен  динамики,  что  позволяет  создать  прочную  базу  для  применения  техники результативного  бюджетирования.  Следующий  момент  –  результативное  бюджетирование услуг  создает  прямую ответственность органов власти перед населением,  которое  выступает потребителем  этих  услуг  и  может  самым  непосредственным  образом  оценить  их  качество.

Наконец,  данная  модель  БОР  создает  статистику  себестоимости  бюджетных  услуг,  тем самым,  открывая возможности  для  последующего  вынесения бюджетных  услуг  за границы бюджетных учреждений.

К  недостаткам  «сервисного»  подхода  следует  отнести  усложнение  механизмов  решения социальных  проблем  (особенно  если  решение  данных  проблем  входит  политическую программу  руководителя  территории),  а  также  сложность  внедрения  нового  понимания государственного управления в среде государственных и муниципальных служащих.

Взаимосвязь инструментов бюджетирования, ориентированного на результат

При организации бюджетного процесса на основе системы принципов БОР проблема целеполагания приобретает центральное значение. Для ее решения крайне важно выстроить иерархию целей и задач, установленных в различных инструментах бюджетного планирования, а также средств и способов их реализации.

Инструменты целеполагания и планирования

Основные цели развития муниципального образования изначально формулируются в документах планирования социально-экономического развития муниципального образования в целом, к которым можно отнести Стратегию и Программу социально-экономического развития муниципалитета. На основе установленных в этих документах приоритетов определяются наиболее проблемные сферы и направления ускоренного развития, по которым муниципальная администрация может разработать и утвердить долгосрочные целевые программы (ДЦП).

Муниципальные долгосрочные целевые программы носят межведомственный характер и призваны объединить и скоординировать усилия ведомств по реализации приоритетных целей и задач социально-экономического развития муниципалитета12.

Участвуя в достижении целей и задач развития муниципального образования, каждое ведомство должно сформулировать миссию, цели и задачи своей деятельности. Основным документом планирования и отчетности о деятельности отраслевых ведомств в системе БОР являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств.

Цели, установленные в докладах, должны быть увязаны с целями социально-экономического развития муниципального образования. При этом каждой из целей деятельности главных распорядителем бюджетных средств должен соответствовать определенный набор задач, а задачи, в свою очередь, могут выполняться посредством разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ (ВЦП) главных распорядителей бюджетных средств.

Допускается установление в качестве отдельных целей деятельности главного распорядителя бюджетных средств целей ДЦП – при условии отсутствия непрограммных источников финансирования соответствующей стратегической цели, а также полного соответствия друг другу задач и мероприятий по ее достижению, заявленных в ДЦП и докладе о результатах и основных направлениях деятельности главного распорядителя бюджетных средств. Также допускается установление в качестве целей ВЦП отдельных задач деятельности главных распорядителей бюджетных средств – при условии отсутствия непрограммных источников финансирования соответствующих задач, а также полного соответствия друг другу мероприятий по достижению указанной цели в ВЦП и докладе.

Важно отметить, что, хотя программа социально-экономического развития не определена Бюджетным кодексом Российской Федерации в качестве инструмента бюджетного планирования, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие программ отнесено к числу полномочий органов местного самоуправления. Поэтому желательно определить в нормативной правовой базе муниципалитета по целевым программам роль программы социально-экономического развития и принципы ее согласования с долгосрочными и ведомственными целевыми программами при организации бюджетного процесса. Наибольшие практические сложности в ходе данного согласования вызывает увязка мероприятий программы социально-экономического развития с мероприятиями долгосрочных и ведомственных целевых программ. Закрепление принципов раскрытия мероприятий (приоритетных направлений) программы социально-экономического развития в мероприятия целевых программ способствует повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Сформулировав цели и задачи своей деятельности в докладах и ВЦП, главные распорядители бюджетных средств должны также определить в этих документах конкретные мероприятия, направленные на достижение установленных целей и задач. Показатели результативности бюджетных расходов на эти мероприятия в докладах и ВЦП должны быть взаимоувязаны и включать не только финансовые показатели, но и показатели общего объема произведенных услуг и выполненных работ. В состав показателей результативности необходимо также включить показатели, позволяющие оценить качество предоставленных услуг (так называемые показатели конечного результата), а такие инструменты, как муниципальное задание, стандарты качества услуг, оценка потребности в муниципальных услугах и оценка стоимости муниципальных услуг, позволяют увязать конечные результаты с затраченными на их достижение ресурсами.

Инструменты реализации установленных целей и задач

Для реализации установленных в документах целеполагания и планирования целей и задач развития муниципалитета в целом и соответствующих отраслей применяется комплекс инструментов бюджетирования по услугам.

Главные распорядители бюджетных средств по направлениям деятельности, определенным в докладах, устанавливают для подведомственных учреждений муниципальные задания на оказание услуг (выполнение работ). Задания должны охватывать как услуги и работы, оказание (выполнение) которых предусмотрено в долгосрочных и ведомственных целевых программах, так и услуги и работы, осуществляемые в рамках текущей деятельности.

После проведения анализа деятельности муниципальных учреждений (при наличии – и частных поставщиков услуг), для которых будут сформированы муниципальные задания, составляется реестр муниципальных услуг и работ, включающий в себя полный единый перечень тех услуг и работ, на которые будут выданы задания учреждениям.13

По каждой муниципальной услуге (виду услуг), включенной в реестр, разрабатывается и утверждается набор требований к ее содержанию и основным параметрам предоставления потребителям (физическим и юридическим лицам) – стандарт качества муниципальной услуги. Стандарты качества непосредственно определяют требования к оказанию услуг (выполнению работ), устанавливаемые в муниципальных заданиях.

Для определения необходимых объемов оказания каждой услуги в предстоящем бюджетном периоде проводится оценка потребности в предоставлении муниципальных услуг. Результаты оценки учитываются при планировании объемов заданий поставщикам услуг в ходе формирования проекта местного бюджета на очередной финансовый год. Помимо этого результаты оценки могут быть использованы и при формировании приоритетов социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период.

Производится оценка стоимости муниципальных услуг, результаты которой учитываются при определении объемов необходимых расходов на выполнение учреждениями муниципальных заданий. Для оценки стоимости услуг, планируемых к оказанию в рамках выполнения заданий, может быть использована разработанная Институтом экономики города методология оценки стоимости услуг и компьютерная программа – калькулятор стоимости государственных и муниципальных услуг.

Общая схема взаимосвязи инструментов целеполагания и планирования с инструментами бюджетирования по услугам представлена на рисунке 3 (Приложение 4). Обращаем внимание читателей на то, что представленная схема предполагает использование в бюджетном процессе всех рассмотренных выше механизмов БОР. Однако напрактике последовательность внедрения инструментов, применение которых не является сегодня обязательным, может быть различной. Соответственно, роль того или иного инструмента может меняться по мере осуществления преобразований в ходе бюджетной реформы.

3.2. Направления  совершенствования бюджетного процесса

Бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание  предпосылок для устойчивого социально-экономического развития  страны в посткризисный  период. Сложность современной экономической ситуации и связанные с этим проблемы формирования и исполнения бюджета не должны рассматриваться в качестве основания для отказа от ранее определенных стратегических целей.

Бюджет не должен становиться ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности. Бюджетная политика должна создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления. Эти обстоятельства требуют значительной реструктуризации бюджетных расходов14.

В этих целях необходимо решение следующих основных задач.

Первое. Обеспечить исполнение социальных обязательств.

При этом надо добиться большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот. Деньги должны получить те, кто не имеет возможности заработать на достойную жизнь самостоятельно и нуждается в наибольшей степени.

Второе. Ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы.

Следует предусмотреть последовательное снижение бюджетного дефицита, сохранив таким образом резервы, достаточные для устойчивого выполнения принятых социальных обязательств. Решение этой задачи подразумевает в том числе планирование бюджетных расходов исходя из консервативного сценария развития мировой экономики.

Третье. Перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля.

Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию  бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.

Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

Контроль за целевым расходованием  бюджетных средств должен сопровождаться содержательным  анализом достигнутых результатов.

Четвертое. Определить оптимальные формы поддержки реального сектора экономики и финансовой системы, исключающие иждивенчество и создающие стимулы для внедрения и развития современных технологий, повышения энергоэффективности экономики и производительности труда.   Выполнение требований повышения эффективности должно быть обязательным условием оказания государственной поддержки.

Пятое. Обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств.

Требуется развитие, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов и государственных программ, современных форм организации предоставления образовательных, медицинских, социальных услуг в государственном секторе, обеспечение их оплаты за реальный результат, завершение внедрения новых систем оплаты труда работников соответствующих учреждений.

Необходимо определить сферы, в которых целесообразен переход от производства услуг государством к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке, и начать соответствующие преобразования.

Шестое. Усовершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, а также использования комплексных методов управления инвестиционными проектами.

Система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, а также задержки в реализации соответствующих процедур.

Государственные закупки должны использоваться в том числе в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей.

Седьмое. Определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки и структуру налогов, соответствующие современной стадии развития российской экономики и стимулирующие развитие предпринимательства, поиск и применение передовых технологий.

Необходимо определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки в целях  смягчения отрицательного для налогоплательщиков  эффекта от увеличения страховых взносов в системе пенсионного и медицинского страхования.

Одновременно требуется принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования.