Основные направления совершенствования системы бюджетирования в РФ

До 10 июля текущего финансового года:

а) субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов Российской Федерации предложения по внесению изменений в распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и первый год планового периода и по распределению бюджетных ассигнований на второй год планового периода по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета (в части, касающейся распределения бюджетных ассигнований по долгосрочным (федеральным) целевым программам и объектам капитального строительства, включенным (включаемым) в федеральную адресную инвестиционную программу, - также в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации), плановые реестры расходных обязательств и обоснования бюджетных ассигнований соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета, пояснительную записку к проекту федерального закона о федеральном бюджете в части вопросов, отнесенных к ведению соответствующих субъектов бюджетного планирования;

б) главные администраторы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета представляют в Министерство финансов Российской Федерации расчеты по соответствующим видам (подвидам) классификации доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

До 25 июля текущего финансового года:

а) Бюджетная комиссия рассматривает несогласованные вопросы по изменению ведомственной структуры расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и первый год планового периода и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на второй год планового периода, расчетам по статьям классификации доходов федерального бюджета и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, другим документам и материалам, включая уточнение в случае необходимости решений Бюджетной комиссии и подготовку предложений по уточнению решений Правительства Российской Федерации;

б) Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации представляет в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации уточненные основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, а также направляет в Министерство финансов Российской Федерации данные по федеральной адресной инвестиционной программе по состоянию на 1 июля текущего финансового года;

в) субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов Российской Федерации методики (проекты методик) и распределение субвенций и субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации для формирования соответствующих приложений к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

До 11 августа текущего финансового года:

а) Министерство финансов Российской Федерации вносит в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также документы и материалы, подлежащие представлению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с указанным проектом;

б) Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, проект федерального закона о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период, а также документы и материалы, подлежащие представлению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с указанными проектами.

 

 

 

 

 

 

2.2. Участники бюджетного  процесса в РФ

 

БК РФ (гл. 18) определил полномочия законодательных, исполнительных органов власти, Банка России и других участников бюджетного процесса9.

Участниками бюджетного процесса являются:

•  Президент РФ;

•  органы законодательной (представительной) власти;

•  органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

•  органы денежно-кредитного регулирования;

•  органы государственного и муниципального финансового контроля;

•  государственные внебюджетные фонды;

•  главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

•      иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

•      бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Законодательные (представительные) органы, органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ и другие полномочия.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления. А также исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления и осуществляют другие полномочия.

Аналогичные полномочия органы законодательной и исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Кредитные организации могут осуществлять отдельные операции со средствами бюджета, т.е. привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и выполнять функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций10.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят их экспертизу. Также они проводят экспертизы федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, актов органов местного самоуправления.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются БК РФ, Федеральным законом РФ О счетной палате РФ, законами субъектов РФ о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.

 

Направления бюджетных расходов

 

В соответствии со статьей 21 Бюджетного Кодекса РФ классификация расходов бюджета состоит из 11 разделов. Они являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджетов, рассмотрим их подробнее в таблице №1 (Приложение 1)

Наибольший удельный вес в классификации расходов занимают межбюджетные трансферты. В 2008 году доля расходования этих средств составляет 34,73%. Если говорить о динамике этого показателя, то уже в следующем году (2009) он снижается на 2,21 %.

Но в денежном эквиваленте увеличивается на 141,56 млрд. руб. В среднесрочной перспективе предусмотрено абсолютное увеличение межбюджетных трансфертов к 2010 году до 2 720,97 млрд. рублей, что составляет на 439,41 млрд. руб. больше по отношению к 2008 году. Рисунки 1 и 2 позволяют  наглядно увидеть, как происходит изменение этого показателя (Приложение 2)

Это свидетельствует о финансировании бюджетов субъектов РФ. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Межбюджетные трансферты» характеризуются следующими данными (Приложение 3)

Основную долю в этом разделе занимают «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов». В среднесрочной перспективе прогнозируется рост объема межбюджетных трансфертов для перечисления государственным внебюджетным фондам. В динамике этот показатель растет. Это обусловлено необходимостью проведения дополнительных мер по укреплению и сбалансированности системы пенсионного обеспечения, решению задач, поставленных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, по повышению размеров пенсий и пособий, усилению социальной направленности в отношении таких категорий граждан, как инвалиды, ветераны, реализации мероприятий, направленных на демографическое развитие страны и т.д. В целом свидетельствует об увеличении расходования этих средств самого раздела.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Основные направления  совершенствования системы бюджетирования  в РФ

 

3.1. Преимущества  и недостатки бюджетирования  ориентированного на результат

 

 

На сегодняшний день большее распространение в  Российской  Федерации получила модель проблемно-ориентированного БОР. На наш взгляд, для этого было две веские причины.11

Первая  из  них  заключается  в  том,  что  бюджетирование  по  результатам  в  Российской Федерации было инициировано «сверху» - Министерством финансов РФ и с помощью ранее упомянутого  Постановления  Правительства  РФ  получило  распространение  в  регионах  и муниципальных  образованиях.  Специфика  же  федерального  уровня  состоит  в  том,  что  он, как  правило,  не  оказывает  жителям  страны  услуги,  а  решает  некие  общие  проблемы  и задачи.  Более  того,  для  федерального  уровня  власти  перечень  полномочий  и  предметов ведения  не  является  до  конца  определенным  и  закрытым.  Как  следствие,  на  уровне Федерации  был  принят  за  основу  проблемно-ориентированный  подход  к  построению системы результативного бюджетирования.

Вторая  причина,  по  нашему  мнению,  кроется  в  том,  что  предметы  ведения  и  полномочия различных  уровней  власти  до  недавнего  времени  были  нечеткими,  плавающими.

Исторически  это  привело  к  распространению  и  закреплению  точки  зрения,  что  органы власти  отвечают  за  «все  происходящее  на  их  территории», а  не  только  за  те  вопросы  и  те услуги,  которые  предписаны  им  законодательно.  В  ситуации  «ответственности  за  все»  и ангажированности  социальной ответственности  власти, естественным и  понятным выбором становится акцент на решении насущных и актуальных проблем.

С  нашей  точки зрения  в  российских  регионах и  муниципальных  образованиях  может быть реализована как «сервисная» модель БОР, так и проблемно-ориентированная (с некоторыми надстройками,  нивелирующими  ее  недостатки).  В  то  же  время,  мы  отдаем  предпочтение первому  варианту  в  силу  ряда  недостатков,  присущих  проблемно-ориентированному подходу:

• во-первых,  это  полисемантизм  проблем,  на  основе  которых  впоследствии  возникают ведомственные  программы.  Как  правило,  социальная  проблема  требует  к  себе комплексного  подхода  и  действий  со  стороны  различных  ведомств.  Так,  например, проблема  наркомании  зависит  не  только  от  работы  наркологических  диспансеров (ведомство  здравоохранения), но и  соответствующих  мероприятий  в  школах  и  ВУЗах (ведомство образования),  формирования здорового  образа  жизни  (ведомство спорта), соответствующего  культурного  воспитания  (ведомство  культуры)  и  т.д.  В  результате, межведомственный характер социальных проблем вступает в противоречие с главным принципом БОР, предусматривающего персональную ответственность за результат;
• во-вторых, социальные проблемы часто выходят не только за рамки одного ведомства, но  и  в  целом  за  границы  полномочий  соответствующего  уровня  власти  и  его возможностей.  Зачастую  решение  какой-либо  проблемы  упирается  в  необходимость осуществления  определенных  действий  на  вышестоящих  уровнях.  Также  следует отметить,  что  решение  «проблем»  лишь  отчасти  зависит  от  деятельности  органов власти и может по большей части определяться внешними, автономными факторами – конъюнктурой  мировых  рынков,  демографическими  процессами  и  т.д.  Вменение ведомствам  и  их  руководителям  достижение  показателей  слабо  от  них  зависящих девальвирует всю систему результативного управления и мотивации;
• в-третьих, формирование бюджета в разрезе ведомственных программ, направленных на  решение  определенных  тактических  задач,  оставляет  неохваченными  расходы  на оказание  услуг,  которые  в  настоящий  момент  не  проблематизированы.  Тем  самым, создавая собственную проблему учета расходов на оказание бюджетных услуг в рамках ведомственных целевых программ;
• в-четвертых,  политическая  конъюнктурность  и  временный  характер  проблем  могут поставить  под  сомнение  устойчивость  и  надежность  среднесрочного  финансового планирования в части распределения бюджетных ассигнований между ведомствами.