Основные направления совершенствования системы бюджетирования в РФ

Бюджетное Послание президента содержит намечаемую бюджетную политику страны на финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего планируемому.

Прогноз социально-экономического развития составляется до начала работы над проектом бюджета на основе итогов социально-экономического развития за последний истекший год, оценки развития до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на проектируемый финансовый год. Основными исходными показателями для разработки проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта в проектируемом финансовом году, темп его роста и предполагаемый уровень инфляции.

Баланс финансовых ресурсов (прогноз сводного финансового плана) представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.

План развития государственного или муниципального сектора территории включает сводные планы финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных и унитарных предприятий, программу приватизации (продажи) и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность, сведения о предельной штатной численности государственных и муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств, а также план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляется перспективный финансовый план.

Состав показателей проекта бюджета. Основными показателями проекта бюджета являются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюджета. Наряду с общим объемом доходов в проекте бюджета должны содержаться доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов. Общий объем расходов бюджета должен быть распределен по главным получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией, а также по разделам и подразделам функциональной и экономической классификаций. В расходах выделяются также средства целевых бюджетных фондов и объемы финансовой помощи бюджетам других уровней управления.

В отношении дефицита федерального бюджета, кроме его общего размера, в проекте определяются источники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел государственного долга на 1 января следующего за планируемым года, предел государственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних заимствований, верхний предел государственного внешнего долга. В проекте бюджета определяются также объемы кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, международным организациям и иностранным юридическим лицам.

Одновременно с проектом бюджета представляются основные документы и материалы, использованные при его составлении: прогноз социально-экономического развития, основные направления налоговой и бюджетной политики, прогноз сводного финансового баланса и др. Представляются также прогноз консолидированного бюджета (федерального и субъектов Федерации), оценка исполнения бюджета текущего года и другие документы, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Вместе с тем было бы полезным представление дополнительных материалов, характеризующих эффективность предусматриваемых бюджетом мер, потери бюджета от предоставляемых им льгот, подробную информацию о государственном долге, потребности в средствах на его погашение и обслуживание на несколько лет вперед, задолженность государства по выплате заработной платы, оплате государственных заказов и контрактов, не учтенной в расходах бюджета текущего года, финансовые пороговые значения экономической безопасности и др.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются правительством исходя из Бюджетного кодекса РФ5.

Министерство финансов РФ на основе прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Федеральный закон о бюджете не вступает в силу до начала очередного финансового года, если он не принят Государственной Думой до 1 декабря текущего года, а также в случае не вступления его в силу до 1 января очередного года по другим причинам. В этих случаях Государственная Дума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года.

1.3. Методы бюджетирования

С начала 2005 года в России предприняты первые практические шаги по внедрению в бюджетную систему передового метода осуществления государственных бюджетных расходов - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), ставшему ключевым направлением трансформации бюджетного процесса.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция "бюджетирования, ориентированного на результаты (performance budgeting) в рамках среднесрочного финансового планирования". В ее основу положен принцип распределения бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Таким образом, суть перехода от затратного метода бюджетирования (input budgeting) к БОР состоит в отказе от затратного ведомственного подхода и переходе к программно-целевому принципу планирования и оценки достижения поставленных целей с позиции соотношения затрат и результатов произведенных бюджетных расходов. Использование данного механизма позволяет оценить и обеспечить эффективность и результативность финансовой поддержки государством аграрной сферы. Сравнительная характеристика методов бюджетирования с позиции принципиального различия форм, методов, объектов контроля и контролирующих органов, представлена в таблице1.  
Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:

- достичь планируемых  общественно значимых результатов  как на уровне Правительства  РФ в целом, так и на уровне  отдельных федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации;

- более эффективно осуществлять  контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- повысить эффективность  использования ресурсов федеральных  органов исполнительной власти  и органов исполнительной власти  субъектов Российской Федерации.

В целях подготовки успешной реализации нового метода бюджетирования необходимо обеспечить:

- создание и внедрение  комплексной системы ведомственного  и межведомственного планирования  и проектного управления по  целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов  между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;

- разработку ключевых  измеримых показателей эффективности  и результативности деятельности  органов исполнительной власти  по основным направлениям их  деятельности в соответствии  со стратегическими целями государства;

- внедрение технологий  и процедур целеполагания, обеспечивающих  привязку целей к конкретным  исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить  степень достижения поставленных  целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения  этих целей;

- разработку и внедрение  управленческого учета, позволяющего  распределять ресурсы по поставленным  задачам, а также обеспечивать  контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;

- разработку и внедрение  системы внутреннего аудита, позволяющей  оценивать эффективность деятельности  структурных подразделений и  должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

- внедрение системы регулярной  оценки рисков, препятствующих достижению  намеченных целей;

- внедрение механизмов  управления подведомственными органам  исполнительной власти организациями.

Таблица 1.

Методы бюджетирования и формы контроля за исполнением бюджета

В ходе создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования предстоит решить задачи по их методическому обеспечению и плотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов, для чего предусматривается создание соответствующей типовой нормативно-правовой и методической базы для субъектов Российской Федерации с ее последующей экспериментальной апробацией.

Необходимым условием для перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, является составление реальных среднесрочных бюджетных планов и прогнозов экономического развития страны.

Отметим, что бюджетирование, ориентированное на результат различает два понятия экономической эффективности бюджетных расходов:

- экономическую эффективность (Efficiency) - критерий, использующийся для мониторинга и оценки программы, который рассчитывается как соотношение объема предоставленных услуг и затрат на их предоставление. Экономическая эффективность тем больше, чем большие результаты достигнуты при равных затраченных ресурсах;

- социальную эффективность (Effectiveness) - критерий, используемый для мониторинга и оценки программы, который выражает степень достижения социально-значимого эффекта по отношению к качеству и объему предоставленных услуг, т.е. социальная эффективность программы тем выше, чем больший эффект достигнут при предоставлении услуг одинакового качества и объема.

Поэтому с точки зрения перехода к методу бюджетирования, ориентированного на конечный результат, проводимая за годы реформ аграрная политика представляет собой богатый и незаменимый эмпирический источник, который позволит учесть многие полезные наработки. По меньшей мере, Министерство сельского хозяйство обладает достаточными предпосылками для относительно быстрого и безболезненного перехода на новый метод бюджетирования.

Теперь, при оценке эффективности бюджетных расходов гораздо в меньшей степени можно будет оперировать прилагательными "хороший", "плохой", "правильный", "неправильный", и в гораздо большей - числительными, определяющими количественные результаты реализации бюджетных программ. Например, субсидирование процентных ставок по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, на такую-то сумму позволило увеличить за счет привлеченных заемных средств производство сельхозпродукции на такой-то объем, что, в свою очередь, увеличило занятость в сельском хозяйстве на столько-то процентов, а также реальные доходы фермеров на такую-то сумму.

Кроме формирования четких конечных целей по количественному и качественному параметрам, а также денежных фондов и системы мониторинга достижения этих целей, переход на бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает более высокий, законодательный уровень ответственности за результат. Если раньше министерство само ставило перед собой конкретные цели и, как бы само перед собой, либо перед Правительством отчитывалось за результаты поставленных задач, то теперь оно отчитывается не перед вышестоящим исполнительным органом, а перед органом законодательной власти. Кроме того, если раньше законодательная власть контролировала, чтобы все выделенные из бюджета суммы были потрачены в полном объеме на указанные статьи, не вникая каков эффект от понесенных расходов, то при новой системе формирования бюджета спрос с Минсельхоза на законодательном уровне будет касаться должной и конкретной реализации поставленных задач.