Бюджетный федерализм в России, проблемы и перспективы.

Модель бюджетного федерализма  в России во многом уникальна. Наличие  по состоянию на 1 января 2010 г. 83 субъектов[ Конституция Российской Федерации. Ст. 65 гл. 3 Федеративное устройство] Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти -- выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие  единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным. Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое государство.

Различия в положении  регионов затрудняют решение проблем  бюджетного выравнивания, требуют выработки  комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма  эффективна лишь при определенных условиях:

- при демократическом  и четком разграничении полномочий  между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по  доходам;

- если каждый из  уровней власти наделен для  реализации своих полномочий  необходимыми финансовыми ресурсами;

- если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти.

Таким образом, бюджетный федерализм - это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

2.2.Сущность  межбюджетных отношений на современном этапе

Показатели и критерии, по которым  оценивается деятельность органов  исполнительной власти субъектов РФ, бывают очень разные. Например, результативность, эффективность расходования бюджетных  средств, оценка населением результатов  деятельности властей и т.д. Если посмотреть на систему в целом, можно увидеть, что объем межбюджетной помощи, предоставленной из федерального бюджета, региональным и местным в 2011 году значительно увеличился. В ряде случаев это позволило избежать разбалансированности бюджетов, в некоторых случаях очень помогло справиться с погашением долговых обязательств.

Доходы за первые 6 месяцев 2011 года в целом всех бюджетов субъектов  РФ муниципальных образований росли  значительно быстрее, чем расходы. То есть на первый взгляд ситуация улучшается очень быстро. Так, на 16% выросли доходы по сравнению с аналогичным периодом 2010 года и лишь на 5% расходы. То есть вроде бы как все очень быстро улучшается. Но, к сожалению, здесь много оговорок. Действительно правда, что росли доходы и 16% - это очень много. Гораздо выше, чем уровень инфляции. Принципиально структура доходов региональных и местных бюджетов следующая: достаточно много приходится на подоходный налог с физических лиц, чуть больше 25%; около 25% приходится на межбюджетные перечисления разного вида; около 25% приходится на налог на прибыль и все прочие виды доходов (продажа имущества и т.п.). Этот рост поступлений в бюджеты в 2010 году был обеспечен лишь одним источником – это налог на прибыль. Этот налог, который очень резко упал в 2010 году по сравнению с 2009, сейчас начал опять очень быстро расти. На 60% по сравнению с тем же периодом 2010 года выросли поступления по этому налогу. Причем на 60% усреднено. Получается, что этот источник доходов может быстро расти и быстро снижаться.  Предсказуемость не очень высокая.

Вроде бы расходы растут очень умеренно. Целиком все расходы выросли  только на 5%. Но здесь важна структура. Так вот, расходы на заработную плату, наименее гибкая часть, потому что их снижать сложнее, чем любые другие. Они выросли медленнее конечно, чем в 2010 году, но на 10%. Вроде бы немного. В 2010 году за те же 6 месяцев они выросли на 19%. Хотя год был кризисный, и всем было ясно, что доходы будут меньше. Может быть с некоторым опозданием, но региональные администрации реагируют на кризисные условия, понимая, что нельзя настолько быстро наращивать эту часть расходов. Но при этом другие компоненты по доходам росли еще медленнее. Поступления по НДФЛ выросли на 7%, межбюджетные перечисления на 2%. Ожидалось к концу года, что рост по межбюджетным перечислениям не будет очень быстрым. Потому что первоначально в варианте федерального бюджета было предусмотрено снижение общего объема межбюджетных перечислений в региональные бюджеты на 2011г. по сравнению с 2010 г.. Тенденция достаточно опасная, так как налог на прибыль может, и вырасти, может и упасть. Источники поступления более предсказуемые и стабильные растут медленнее, чем наиболее негибкая часть расходов. Расходы на заработную плату растут все равно быстрее, чем те же поступления по подоходному налогу. В случае, если кризисная ситуация в экономике повторится, если сокращение поступлений налога на прибыль будет на столько же глубоким, как и в 2010 году, то ситуация с балансами между доходами и расходами может оказаться еще хуже.

Аналитики составляют рейтинги субъектов  РФ. По исследованиям 2011 года Московская, Иркутская и Томская области  находятся среди тех немногих, кто за последние 2 года смогли улучшить соотношение между доходами и  расходами бюджета. У той же Московской и Иркутской областей доходы росли медленнее, чем по России в среднем для бюджета. Но при этом по своим финансовым показателям они большинство регионов смогли бы обойти. Что произошло? Они смогли сдерживать расходы, принимая достаточно болезненные решения. В первую очередь,   сдерживали расходы по заработной плате, хотя это абсолютно непопулярно, очень сложно, но смогли их сдерживать. Для сравнения, за 2 года в среднем расходы российских регионов и муниципалитетов на заработную плату(это заработная плата чиновников, учителей, врачей, целиком общественный сектор, за который отвечают региональные и местные органы власти) выросла примерно на 31%. В Иркутской области за эти же 2 года на 10%, в Московской – на 18%. При этом в Московской области заработная плата вообще не выросла. Это не значит, что она не выросла у конкретного работника. Потому что этого можно достичь разными путями. Можно оптимизировать численность, снижать количество получателей заработной платы. Это важно, потому что для любого слушателя, кажется, что если заработная плата не растет – это плохо.

Если посмотреть на структуру расходов в целом, то станет ясно, на что тратят деньги региональные и местные бюджеты. Заработная плата – это крупнейший компонент расходов. И если 2 года назад на зарплату тратилось порядка 44% всех расходов, то в первом полугодии 2011 года уже больше 50%, точнее 51%. Одновременно капитальные расходы, если мы говорим о дорогах, о школах, больницах, ремонтах уже существующего строительства и нового, то эти расходы снижаются и очень быстро. При этом, за первое полугодие 2011 года эти расходы оказались ниже, чем вроде бы в кризисном 2010. Хотя, следует отметить, что именно с 2010 года РФ начала предоставлять регионам гораздо больше межбюджетных перечислений именно на капитальные цели. Это значит, что своих денег регионы тратят на «капиталку» еще меньше, чем выходит из цифр по-настоящему.

Одним из очень важных блоков оценки деятельности регионов является качество управления. Под  качеством управления понимается в том числе управление расходами. Аналитики не являются специалистами в инженерном деле, в строительстве и т.д., они смотрят на финансовые показатели. Есть общее представление, которое говорит о том, что эффективность бюджета капитальных расходов не очень высока в России. Она связана с достаточно сложными бюрократическими процедурами. Многие регионы при наличии денег и потребности в неком строительстве или ремонте, не могут его начать, потому что нужно провести сложные процедуры в соответствии с федеральным законодательством. Это приводит к очень невысокому финансированию капрасходов в первой половине года и огромному всплеску расходов – это, к сожалению, всегда больше пространства для ошибок, для злоупотреблений. Во второй половине года деньги нужно быстрее использовать, потому что год кончается, бюджет закрывается. Сейчас ситуация немного улучшилась. В ряде случаев неиспользованные остатки, которые были запланированы на какое-то капитальное строительство или ремонт, можно использовать в следующем году. Но в любом случае тенденция всплеска расходов сохраняется, он приходится на ноябрь-декабрь, что не добавляет эффективности расходам и добавляет поле для коррупции.

2.3. Проблема  дотационности российских регионов.

Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными. Какие же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации?

Рассмотрим этот вопрос через призму межбюджетных отношений.

В табл.1 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2011 году. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ. 

Таблица 1. Распределение  дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2011 год.

Данные табл.1 позволяют  сделать следующие выводы. 

Во-первых, число дотационных регионов слишком велико — 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

Во-вторых, представленный в табл.1 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в табл.1 занимают регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край — 65008,94 руб./чел., Магаданская область — 52746,68 руб./чел., Республика Саха (Якутия) — 41285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ — 34849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2011 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО — 13,3%, СЗФО — 4,5%, ЮФО — 26,2%, ПФО — 10,1%, УФО — 2,6%, СФО — 18,2%, ДФО — 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.

Примечательно, что среди  регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие  эксклюзивные особые экономические  зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52746,68 руб./чел.) и Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.

Приведенные факты позволяют  говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в  области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости  ее пересмотра.

В рамках такой логики 100-процентное зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя считать экономически безупречным. Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по иным ставкам. Например, в США налог с продаж (как некий аналог российского НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются в бюджет штата. Аналогичная политика характерна и для Австралии. В Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5% — в федеральный бюджет, 49,5% — в бюджеты земель. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые — налог с продаж. Таким образом, международный опыт показывает, что НДС и его аналоги, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В России этот принцип нарушен, что и позволяет говорить о неоптимальности сложившейся конфигурации межбюджетных отношений.