Бюджетное и внебюджетное финансирование учреждений образования. Проблемы и пути их решения

Методика и порядок  доведения бюджетных средств  до уровня образовательного учреждения и распределения их на подушевой  основе решает

следующие задачи:

- определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня,

порядка формирования  бюджета муниципалитета с  использованием подушевых

нормативов;

- выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, 
определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе сметы, составленной 
образовательным учреждением.

При этом нормативно-подушевой  принцип используется на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном, уровне образовательного учреждения.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых  образовательных субвенций на обеспечение  образовательного процесса, расчет которых  должен осуществляться с применением  подушевых нормативов.

На муниципальном уровне,  при формировании бюджетов образовательных

учреждении должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать  бюджеты образовательных учреждений на тех же принципах.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов используются только два показателя:

- величина  норматива  на  одного  обучающегося  по  типу  программы  и 
ступени обучения;

- число обучающихся по этим программам.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до образовательного учреждения осуществляется исключительно по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классификации на этапе формирования бюджетов, не допускается. Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется «единой суммой», без разбивки по статьям.

Только после  выделения (одной цифрой) бюджета, происходит формирование сметы расходов образовательного учреждения. При этом руководитель сам определяет направления использования полученных ресурсов и формирует смету по статьям бюджетной классификации в соответствии с поставленными целями и задачами данного образовательного учреждения.

Смета утверждается в  установленном законом порядке  и исполняется в порядке, также  регламентируемом законодательством.

Такой механизм, с одной  стороны позволяет формировать  бюджет на подушевой нормативной  основе, с другой, расширяет права  руководителя образовательного учреждения, соответствует нормам Бюджетного кодекса, а также не входит в противоречие с принципами казначейского исполнения бюджета.

При таком порядке  достигается наиболее эффективное  использование бюджетных средств. Руководители образовательных учреждений сами производят реструктуризацию в  рамках выделенных им финансовых средств, так как «сэкономленные средства» остаются в их распоряжении и идут на нужды образования, а не изымаются в бюджет.

Кроме того, соблюдается  принцип равенства доступа и  прозрачности, так как и при формировании бюджета и при выделении финансовых ресурсов используются величина подушевого норматива и числа учащихся. Никакие сетевые показатели в расчете не присутствуют (например, число классов-комплектов или число ставок), что позволяет сокращать эти параметры, которые перестают быть «фондообразующими».

Предлагаемый формализованный подход к определению объемов бюджета (сметы) образовательного учреждения, дает возможность применить ту же методику и при определении объемов бюджета для межбюджетных перечислений при реализации норм вводимых новым законодательством, за счет образовательных субвенций. Такой подход к определению бюджета «снизу вверх», от потребности учащихся особенностей их программ обучения, в отличие от традиционного подхода «сверху вниз» только от финансовых возможностей бюджета, позволяет защитить интересы образовательных учреждений, объективно находящихся в менее выгодных условиях (меньшая наполняемость, большое число детей с отклонениями, требующих дополнительных финансовых ресурсов). Это реальный способ ввести в практику работы финансовых региональных органов, осуществляющих расчеты межбюджетных перечислений, более детальный учет существующей потребности различных категорий учащихся.

Введение  во многих регионах казначейства как  регионального, так и особенно федерального, болезненно сказывается на возможности реализации автономии образовательных учреждений. Требования единого расчетного счета, а также ужесточенный детальный контроль за использованием бюджетных средств является существенным препятствием на пути роста эффективности, прозрачности и управляемости ОУ. В то же время, применение формализованной процедуры определения бюджетов образовательных учреждений является первым шагом к согласованности действий представителей отрасли и финансовых департаментов.

В целом, предлагаемая методика является одним из этапов реализации плана по переходу на подушевое бюджетное финансирование, которая учитывает как установки     проекта    «Реформа    системы     образования»,     так    и     изменение законодательной базы федерального, регионального и муниципального уровней.

 

 1.4 РАЗРАБОТКА И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

Оплата образовательных  услуг среднего профессионального  образования на основе норматива  подушевого бюджетного финансирования должна осуществляться в рамках финансового  обеспечения государственного задания на оказание государственных образовательных услуг.

Переход к подушевому нормативному финансированию на основе образовательных программ призван  поднять эффективность и рентабельность использования финансовых ресурсов в процессе обучения. Однако подушевое финансирование не снимает проблемы финансирования капитальных затрат и дальнейшего развития образовательного учреждения.

Норматив подушевого бюджетного финансирования должен быть ориентирован:

- на повышение обоснованности расчета объемов бюджетных ассигнований в 
ходе планирования и финансирования расходов на среднее профессиональное 
образование;

снижение   субъективизма  в  распределении  бюджетных  средств  между учреждениями;

- обеспечение экономической самостоятельности в распоряжении бюджетными 
средствами;

создание  равных  финансовых  условий  образовательной  деятельности учреждений образования;

- повышение заинтересованности в рационализации структуры своих расходов 
и эффективном использовании финансовых ресурсов.

Основными принципами формирования базового норматива подушевого финансирования программ среднего профессионального образования являются:

- обоснованность оценки стоимости государственных образовательных услуг;

• целевая направленность в определении норматива подушевого финансирования, предусматривающая необходимость определения социальных и экономических задач, которые будут решены в результате использования нормативов;
• использование формализованного способа (алгоритма) расчета норматива подушевого финансирования;
• учет различий в нормативе подушевого финансирования в зависимости от ступени среднего профессионального образования, направления подготовки специальности, формы обучения, территориального расположения учебного заведения и иных факторов.

При этом в состав расходов, учитываемых при расчете базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов должны входить только затраты, непосредственно связанные с предоставлением образовательной услуги, без которых данная услуга не может быть оказана гражданам в соответствии с требованиями законодательства и государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки (специальностям). В этой связи при разработке базовых нормативов целесообразно не учитывать расходов, связанных с выплатой стипендий и иных трансфертов населению, осуществлением бюджетных инвестиций в основные средства и другое.

Основные  факторы, влияющие на величину стоимости  обучения следующие:

• территориальное расположение учебного заведения как комплексная характеристика внешней среды учреждения, в условиях которой он функционирует;
• территориальное расположение определяет экономические условия, которым в той или иной степени должно соответствовать финансирование учреждения вне зависимости от того, осуществляется ли оно на основе бюджетной сметы или подушевого норматива;
• территориальное расположение следует учитывать с точки зрения применения льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера;
• средний уровень заработной платы в регионе, где расположено учреждение, непосредственно влияющий на ту часть финансирования, которая выделяется на оплату труда работников;
• уровень заработной платы работников должен соответствовать уровню оплаты труда в регионе вне зависимости от действующей системы оплаты труда в высшем образовании (несоответствие может привести к отрицательным последствиям для учреждения);
• уровень цен на товары и услуги в регионе, который определяет возможность приобретения учреждением необходимых для осуществления образовательной деятельности товаров, работ и услуг, в первую очередь коммунальных услуг, а также оплаты тепло- и энергоснабжения.

Ожидается, что преобразования в бюджетном секторе не обойдут  стороной образовательные учреждения и будут включать, в том числе, внедрение новых подушевых механизмов финансирования в общем среднем образовании. Это приведет к повышению качества образовательных услуг для всех потребителей независимо от места их проживания. Применение подушевого норматива в общем образовании является своего рода спусковым механизмом для активизации оптимизации сети учреждений, формирование новой системы оплаты труда учителей, связанной непосредственно с результатами их работы, в целом повышения эффективности бюджетных расходов, повышения степени прозрачности бюджетного процесса, роста доступности образовательной услуги.

Внедрение подушевого финансирования, в частности, не может быть осуществлено без завершения процесса разграничения  полномочий и ответственности разных уровней власти за обеспечение этого финансирования, хотя этот вопрос является достаточно сложным.

В соответствии с федеральными законами субъект РФ, формируя бюджет на очередной финансовый год, должен в обязательном порядке в расходной  части заложить выделяемые суммы  субвенций, а также утвердить  распределение данных субвенций в соответствии с единой методикой расчета подушевого норматива.

Подушевое финансирование реализуется уже на этапе формирования объема средств, передаваемых из бюджета  субъекта Российской Федерации в  бюджеты муниципальных образований  для финансирования обеспечения образовательного процесса.

Хотя общая модель определения субвенции кажется, достаточно простой, при ее реализации возникает ряд трудностей, которые  по-разному решаются в различных  субъектах РФ. В частности, в регионах не всегда используются идентичные подходы к формированию методики определения подушевого норматива, хотя некоторые из них, перечисленные ниже, применяются практически всеми субъектами РФ:

• специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, типы образовательных программ и др.);
• наполняемость классов;
• различия в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений (с помощью коэффициентов удорожания);
• региональные особенности (введение дополнительных коэффициентов).

В то же время следовать  по пути перехода от финансирования сети общеобразовательных учреждений к  финансированию бюджетных услуг  все же необходимо, несмотря на целый ряд недостатков тех методов, которые применяются при определении подушевого норматива. Среди таких недостатков можно назвать следующие:

а) В основу определения норматива заложено понятие «базисный учебный 
план», а не «стоимость стандартной бюджетной услуги». Данный переход является 
весьма сложным и в существующих условиях казначейского исполнения бюджета, 
при сложившейся системе оплаты труда педагогических работников, скорее всего, 
не может быть произведен.

б) Порядок доведения средств до уровня образовательного учреждения, как 
правило, не закреплен на региональном уровне. Отсутствие закрепленного порядка

приводит  к  существенным  перераспределениям  средств  субвенции  на уровне муниципальных образований.

в) Выделение средств образовательным учреждениям «единой суммой» без 
разбивки по статьям бюджетной классификации встречается достаточно редко. Речь 
идет о том, что до составления сметы общеобразовательному учреждению должна 
доводиться сумма, полагающаяся ему по подушевому нормативу в соответствии с 
реализуемыми программами обучения, а руководитель уже самостоятельно должен 
формировать смету своего учреждения, опираясь на эту сумму. В противном случае 
повышения самостоятельности управления средствами организации не происходит, 
что никак не способствует повышению качества управления общеобразовательным 
учреждением.