Правовая политика современного российского государства в сфере экономики

Что же касается иных объектов, относящихся к государственному имуществу, то применяется Постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г, № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Многие положения данного акта вошли в противоречие с действующим законодательством и в первую очередь с Конституцией РФ. Например, п.З предусматривает в соответствии с названным Постановлением, что субъекты РФ обязаны исполнять в отношении приватизации объектов, переданных в их собственность, требования, установленные Государственной программой приватизации, другими актами Верховного Совета и Президента РФ. Вместе с тем управление и распоряжение собственностью субъектов РФ отнесено к ведению самих субъектов РФ, и по нему они обладают всей полнотой государственной власти. Можно привести и другие примеры, подтверждающие, что данный акт не только не отвечает конституционным требованиям, но и не содержит критериев, которые позволили бы достаточно верно относить имущество к федеральной собственности или к собственности субъектов РФ. Это в свою очередь приводит к большим затруднениям, а иногда и к спорам.

Помогают решать эти споры соглашения, заключаемые Правительством РФ с Правительствами субъектов РФ (в частности, с республиками Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Краснодарским краем, Свердловской, Нижегородской, Ростовской областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом). Очевидно: законодательное восполнение пробела в решении рассматриваемого вопроса давно назрело.

Статья 78 Конституции предусматривает возможность передачи части полномочий центра регионам по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Недостатком данной нормы является отсутствие соответствующей процедуры утверждения подобных соглашений законодательной властью. Соглашения заключены не со всеми субъектами и носят не универсальный характер. В то же время по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации Конституция РФ предусматривает издание федеральных законов и принятие нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

В региональном законодательстве содержатся различные подходы к определению управления государственной собственностью. Так, под управлением государственной собственностью понимается деятельность государственных органов (Республика Хакассия, Ханты-Мансийский автономный округ, Омская область) управление субъектов РФ в гражданско-правовых отношениях (Волгоградская и Свердловская области, Красноярский край), осуществление правомочия владения, пользования и распоряжения в отношении объектов государственной собственности (Республика Мордовия, Пензенская, Челябинская, Ярославская области).

Законодательство субъектов определяет круг отношений, регулируемых законами об управлении государственной собственностью, и круг объектов государственной собственности, называет государственные органы, полномочные управлять, описывает формы управления собственностью и общий порядок ведения ее реестров.

Рассматриваемая сфера настолько обширна, что исследователи выделяют региональное экономическое право РФ как комплексную отрасль права, которую за рубежом именуют хозяйственно-административным правом.

С учетом сложившейся ситуации, региональное законодательство по управлению государственной собственностью опережает федеральное, но при этом не содержит сколько-нибудь единых принципов и положений

Говоря о пробелах в правовом режиме государственного имущества, необходимо остановиться на отсутствии в стране как общего закона о собственности, так и закона о собственности государственной, исходя из конституционного разграничения предметов владения между Российской Федерацией и субъектами. Нам представляется, что следует вести речь о разработке федерального закона об управлении и распоряжении федеральной государственной собственностью, необходимость принятия которого становится все более актуальной по мере развития законодательства. В таком аспекте следует определить: состав государственного имущества в целом; имущество, которое должно находиться в исключительной собственности государства; порядок разграничения государственного имущества и механизм передачи объектов от одного собственника другому, механизм защиты государственной собственности и реализации ответственности государства своим имуществом. Кроме того, данный акт призван определить системы государственного управления федеральным имуществом.

Решение вопросов управления государственной собственностью предполагает учет институционального аспекта проблемы. Обратимся к истории создания специализированных государственных органов по управлению имуществом. Они были созданы в реформируемой России в 1991 году. Отношение законодателя к комитетам по управлению имуществом было неоднозначным. Выделим следующие этапы становления и развития этих государственных органов.

В конце 1990 года в подкомитете по собственности и приватизации Верховного Совета (РСФСР) СССР был подготовлен законопроект «О разгосударствлении и приватизации в СССР», одновременно Верховным Советом РСФСР было принято постановление, которым утверждалась общность концепции приватизации и ее тенденций. Приватизационное законодательство было разработано на стыке публичного и частного нрава. Разнородны были принципы, регламентировавшие содержание, процедуру совершения сделок и исполнения обязательств сторон. Что же касается государственных гарантий, доступа к процедуре различных субъектов, то законодатель регулировал деятельность различных органов государственной власти и отношения между ними в ходе приватизации.

Более того, принятие приватизационного законодательства во времени опередило принятие Гражданского Кодекса РФ 1994 года, что привело к тому, что в различных нормативных правовых актах 1991-1994 года по приватизации были определены основания недействительности приватизационных сделок, нормы, регламентирующие проведение публичных торгов, существенные условия ряда договоров; множество норм, связанных с созданием акционерных обществ, реорганизацией юридических лиц, корпоративным управлением, доверительным управлением имуществом.

Разграничение публично-правовых и частноправовых начал управления государственным имуществом приобрело институциональную окраску: Комитеты по управлению имуществом стали специализированными органами, а Российский фонд федерального имущества (РФФИ) стал выполнять функции гражданско-правового института, уполномоченного государством исполнять приватизационные сделки.

В соответствии с Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 года  Министерство государственного имущества было преобразовано в Министерство имущественных отношений, ему передана часть функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике (за исключением функций, переданных Федеральной службе земельного кадастра России). Безусловно, это оказало серьезное влияние на статус министерства. С марта 2004г. функции Министерства имущественных отношений Российской Федерации переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом.

Полномочия Российской Федерации как собственника осуществляет Российский фонд федерального имущества (РФФИ).

С 2002 г. Российский фонд федерального имущества является специализированным государственным учреждением при Правительстве Российской Федерации.

Согласно Уставу, утвержденному Правительством Российской Федерации, Фонд имеет статус федерального государственного учреждения и осуществляет функции по продаже приватизируемого федерального имущества. Кроме того, в полномочия Фонда входит реализация имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество; а также распоряжение и реализация конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства по основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Оценивая итоги приватизации в экономико-правовом ракурсе, следует заметить, что в литературе встречаются, и не безосновательно, различные суждения по данному вопросу.

В целом, отмечая прогрессивную роль приватизации в формировании рыночных отношений, следует отметить целый ряд сложных, сопутствовавших этому последствий.

Так и не удалось справиться с решением задачи обеспечения гарантий экономической реализации новых форм собственности, которая невозможна без наличия соответствующих правовых и институциональных условий. Фактически приватизированные предприятия в начале 90-х годов были обречены на неэффективность, поскольку отсутствовали механизмы реализации новых форм собственности: не были приняты законы об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, оказались не созданы эффективная банковская система и страховой рынок и т.д. Кроме того, следует также отметить, что массовая приватизация в Российской Федерации произошла в период, когда отсутствовали не только какие-либо органы внешнего финансового контроля, но и сами представления о необходимости вовлечения независимых контрольных институтов в приватизационные процессы. Недостаток контроля привел к серьезным нарушениям не только приватизационных процедур, но также прав граждан - простых акционеров.

После этапа ваучерной приватизации, который завершился 1 июля 1994 г., наступил этап денежной приватизации. Основанием приватизации на этом этапе являлись два нормативных акта - Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., а также Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535. Каждый из актов провозглашался разработанным в соответствии с Законом о приватизации.

И тем не менее, каждый из названных актов не соответствовал требованиям Закона о приватизации. Пункт 2 ст. 3 этого Закона предусматривал ряд обязательных требований к содержанию Государственной программы приватизации. В частности, любая программа приватизации должна была содержать величину суммы приватизационных вкладов, распределяемых среди граждан РФ в планируемом периоде, и размер вклада на одного получателя. Однако ни в Государственной программе, ни в Основных положениях о приватизационных вкладах вообще не упоминается.

Необходимо заметить, что Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г, был объявлен недействующим и не подлежащим применению Закон об именных приватизационных счетах и вкладах в связи с его якобы противоречием новой Конституции РФ. Законность Указа в этой части весьма сомнительна. Он вступал в силу одновременно с новой Конституцией, которая, во-первых, не предоставляла Президенту права приостанавливать действие федеральных законов и, во-вторых, не затрагивала прямо вопросы приватизации и не содержала ничего принципиально несовместимого с Законом об именных приватизационных счетах.

Как бы то ни было, объявленный недействующим Закон определял лишь порядок открытия приватизационных счетов и условия использования приватизационных вкладов. Само же право граждан на использование в процессе приватизации именных приватизационных вкладов и счетов было предусмотрено ст. 11 Закона о приватизации, благополучно действовавшего вплоть до конца июля 1997 г. Требование об указании в программах приватизации сумм приватизационных вкладов и размера вклада на одного получателя было направлено именно на обеспечение этого права граждан.

Новый этап законодательного регулирования приватизации начался с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г., вступившим в силу 3 августа 1997 г. Его принятие обусловлено изменениями, которые произошли в государстве в 1992-1996 гг., нашедшими отражение в Конституции РФ, Гражданском кодексе, законах «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. Ранее действовавшие законы «О собственности в РСФСР)», «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и др. утратили силу.

Федеральный закон 1997 года значительно улучшал правовое регулирование отношений по приватизации и содержал ряд новаций.

Впервые в законодательном порядке были установлены цели закона, организационные и правовые основы преобразования отношений собственности в РФ посредством приватизации государственного и муниципального имущества для повышения эффективности экономики, а также в целях ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса РФ, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям. Ранее действовавший закон такой нормы не содержал.

Закон о приватизации 1997 года частично восполнил пробелы законодательства о приватизации, ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества, существенно изменил форму проведения конкурсов: инвестиционный конкурс был упразднен, а переход права собственности на проданное на коммерческом конкурсе имущество стал возможен только после выполнения победителем инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации.

В Законе о приватизации 1997 года акцент был перенесен с приватизации предприятий на государственное имущество - имущественные доли государства в акционерных обществах. Законом устанавливались приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц. Статья 4 Закона предусматривала, что Программа приватизации, в частности, должна содержать прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, которые подлежали преобразованию в открытые акционерные общества, а также прогнозный перечень открытых акционерных обществ, акции которых предполагалось продать. В Программе приватизации должны были определяться начальная цена объекта приватизации, порядок внесения государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, порядок приобретения арендатором имущества унитарного предприятия и определения его стоимости, распределения денежных средств, полученных в процессе приватизации, предоставления рассрочки при оплате государственного имущества.