Правовая политика современного российского государства в сфере экономики

В рамках теории интереса, конкретизированной через категорию законного интереса, выяснение соотношения между публичными и частными интересами, можно попытаться обобщить, в каких же случаях расширение экономической функций государства желательно для общества, а в каких, напротив, вредно. Так, если оно продиктовано необходимостью удовлетворения вызовов внешней социальной среды, демократическими требованиями различных групп населения, необходимостью предоставления всеми признаваемых общественных благ, которые не предоставляет частный сектор, - то усиление роли государства будет иметь веские основания. Если же расширение функций государства деформирует способность общества к нововведениям и экономическому росту, если государство стремится патронировать отдельных представителей экономической и политической элиты в ущерб обществу, если оно начинает функционировать как некая самодостаточная структура в своих собственных интересах (в интересах чиновничества, политического или военного истеблишмента), тогда деятельность государственных институтов наносит прямой ущерб обществу и расширение их функций нежелательно.

Особый аспект правовой политики связан с реализацией специализированной экономической функции, связанной с управлением государственной собственностью и осуществления исключительных прерогатив государства, эмиссии денег и денежного регулирование, создания и поддержания правовой базы рыночных отношений, включая законодательную защиту частной собственности и прав потребителей; поддержания конкурентной среды и мер, направленные на недопущение монополизации экономики; производства так называемых общественных благ, включая услуги образования, фундаментальной науки, реализацию задач по обороне страны, правоохранительной деятельности и т.д.; минимизация негативных побочных эффектов от рыночной деятельности, в частности, деятельности по охране окружающей среды; преодоления чрезмерной социальной дифференциации в обществе, поддержки социально уязвимых групп населения.

Есть еще один весьма важный аспект выработки экономической политики, связанный с переходным характером современной экономики. Государство в своей правотворческой деятельности не может не учитывать данное обстоятельство. Как известно, в условиях переходной экономики государство не просто участвует в экономических отношениях в качестве собственника, предпринимателя и гаранта стабильности общественных отношений, как это в основном имеет место в странах с преобладанием зрелых рыночных отношений, но, прежде всего, проводит комплекс мероприятий по разгосударствлению экономики, по реализации концепции и программ приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, в условиях российской переходной экономики к триединой задаче эффективного присутствия государства в сфере экономики в виде собственника, предпринимателя и гаранта стабильности прибавляется специфическая российская задача по эффективной приватизации государственного и муниципального имущества.

Рассматриваемая нами проблема сочетает принципиальные положения, связанные с необходимостью достижения баланса посредством правовой политики в двух крупнейших подсистемах правовой системы - публичного и частного права. В правовой политике государства должны быть выражены цели сбалансированного развития публичных и частных интересов. Государство объективно оказывается перед решением многогранных задач, связанных с реализацией внешней и внутренней экономической функцией государства. При этом оно должно найти оптимальные экономико-правовые регуляторы в условиях смешанной экономики, но при сохранении государственного сектора, в условиях приватизации государственного и муниципального имущества, но при сохранении государственного участия в стратегически важных отраслях, соблюдать баланс между свободным ценообразованием и тарифным регулированием сферы естественных монополий, создать условия для инновационного развития экономики и инвестиционной привлекательности, выстроить адекватную правилам рыночной экономики модель социальной защиты населения. При этом не стоит абстрагироваться от национальных приоритетов развития государства и задач построения правового государства. Столь сложный по глубине и многогранный по направлениям деятельности спектр задач приводит к тому, что в литературе обозначается весьма метафорично в виде формулы: «оптимальная роль государства - бесконечный поиск или реальность».

Но каково назначение самого государства в данном процессе. По справедливому утверждению Б.Н. Топорпина, «во многом наша страна добивалась перелома в трудные времена и успешно преодолевала выпавшие па ее долю тяжелейшие испытания благодаря потенциалу государственности и умелому управлению». Для построения научно обоснованной правовой политики необходимы концептуальные основы, учитывающие не только качественно-количественные параметры произошедших кардинальных изменений в нашей стране, но и нацеленность анализа прошлого на экстраполяцию тенденций будущего развития Российского государства: экономическая роль государства должна определяться интересами подъема экономики, строящейся на принципах рыночной экономики, с непременно сильной рыночной ориентацией.

В современной юридической науке обнаруживаются весьма интересные подходы, связанные с обоснованием не только содержания экономико-правовой модели общества, но и политико-правовых направлений ее реализации.

Наиболее комплексно данная проблема рассматривается в работе А.Н. Соколова «Правовое государство. От идеи до ее материализации». Автор, глубоко изучив модель правового государства в ФРГ, пришел к весьма интересному выводу: «В ФРГ в последние годы расхожим стало сравнение правового государства с экономико-правовым способом рыночной экономики. При этом они сравниваются как близнецы. Это говорит о многом, о том, что экономико-правовая модель общества в рамках правового государства имеет огромное значение, играет ведущую роль в этом государстве». Экономико-правовым, по мнению А.Н. Соколова, считается общество» в производственных отношениях которого господствует примат рыночный способ эквивалентного обмена и распределения. Исходя из такого постулата, автор данной монографии обращает внимание на то, каким образом изменяются функции государства в таких условиях. Последние тесно взаимодействуют с рыночной экономикой и направлены на достижение эффективности, стабильности и справедливости. В своей монографии А.Н. Соколов анализирует и экономико-правовую модель, разработанную под руководством Президента РФ В.В. Путина. Она включает в себя ряд направлений: обеспечение защиты прав собственности, обеспечение равенства условий конкуренции, освобождение предпринимателей от административного гнета, снижение налогового бремени, развитие финансовой инфраструктуры, осуществление реалистичной социальной политики. В новой экономико-правовой модели российского общества подчеркивается, что суть государственного регулирования в экономике - защита частных инициатив и всех форм собственности.

Вопрос о собственности, традиционно считающийся важнейшим в гражданском праве, и вопрос об управлении, представляющий собой основу публичного правопорядка, следует согласовать в рамках модели правовой политики государства в сфере экономики.

Традиционно русское государство было крупным собственником, землевладельцем, играло важную роль не только в области управления населением, но и в деле народного хозяйства. Можно с уверенностью сказать, что такое положение характерно и для современного российского государства.

Обратимся к одному из основателей теории государственного управления экономикой - академику А.В. Бенедиктову. Он понимал под управлением, возложенным на государственный орган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции и административно-правовые акты управления. При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера

В диссертационных исследованиях государственная собственность в настоящее время рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому признаку внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджетов между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления, между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями. Таким образом, по отношению к государственной собственности, акцентируется управленческий аспект.

Наиболее сложный аспект управления государственной собственностью состоит в сочетании в процессе управления государственной собственностью публично-правовых и частноправовых начал. В этой связи совершенно правомерна, на наш взгляд, постановка вопроса о более четком определении публично-правовой, властной стороны проблемы. Нормативный аспект управления государственной собственностью включает в себя конституционные нормы, ст 8, 71 и 72 Конституции РФ, Так, в соответствии со ст,71 в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею. В силу ст.72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. в); разграничение государственной собственности (п. г). Вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов РФ по принципу остаточной компетенции относятся к ведению субъектов РФ.

Существенны для нашего анализа и те положения Конституции, которыми определяется компетенция различных ветвей и органов власти при использовании государственного имущества. Так, в соответствии со ст. 114 Правительство РФ обеспечивает в России единую финансовую, кредитную и денежную политику, осуществляет управление федеральной собственностью; принимает меры к обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Далее в иерархической структуре исследуемого нами законодательства следует назвать кодифицированные акты и в первую очередь Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), содержащий отправные положения правового режима государственного имущества. Нормами ГК РФ определено содержание имущественных титулов (собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления), установлены основы правосубъектности юридических лиц, деятельность которых базируется на использовании государственного имущества. Более того, ГК РФ наметил пути законодательного обеспечения большинства экономических сфер, в том числе и сферы управления и распоряжения государственной собственностью. Следует отметить, что по ряду направлений цели уже достигнуты. Так, в силу ст, 217 ГК РФ «имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества». Отсылка к специальному закону о приватизации содержится и в ст. 235 ГК РФ. Федеральный закон от 21 декабря 2001г. ЛЫ78-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» - это уже третий по счету акт о приватизации.

Вместе с тем упоминавшаяся уже ст. 235 ГК РФ, касаясь основания прекращения права собственности, предусматривает принятие специального закона о национализации: «Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона». Надо отметить, что необходимость разработки и принятия такого закона не оспаривается учеными, его проекты разрабатываются на протяжении всех лет существования современной Государственной Думы РФ, однако закона пока нет. Можно согласиться с Ершовой И.В. что, такое положение нельзя признать нормальным, по крайней мере, потому, что отсутствие законодательного обеспечения национализации исключает возможность осуществления ее на практике и делает все разговоры на эту тему лишенными прикладного значения. Как известно, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановила отклонить проект ФЗ «О национализации».

Есть еще один немаловажный аспект, связанный с решением данной проблемы, о политико-правовых средствах обеспечения эффективности управления государственной собственностью. Ученые с сожалением констатируют, что пока еще не найдены оптимальные модели решения данных вопросов: «во Франции объявлено о проведении реформы управления государственными компаниями. Причина - отсутствие должной системы контроля, за стратегией государственных компаний и пассивность представителей правительства в их административных составах. Аналогичная ситуация наблюдается и в нашей стране, где функции управления пакетом государственных акций возложены на представителей государства в АО».

Практика показала, что действующий институт государственного представительства неэффективен. Схема управления построена таким образом, что государственный представитель, с одной стороны, не несет ответственности за результаты хозяйственной деятельности фирмы, а с другой - загружен составлением отчетов и повязан необходимостью согласовывать с аппаратными чиновниками голосование по наиболее принципиальным вопросам управления АО. Оставлен в неприкосновенности один из основных пороков административно-командной системы управления: решения принимает ни за что не отвечающий и практически бесконтрольный аппаратный работник. Необходимо изменить принцип: представитель государства должен иметь широкие правомочия и нести реальную ответственность за деятельность АО, только в этом случае можно рассчитывать на его заинтересованность в укреплении и развитии компании».

Управление государственной собственностью субъекта РФ закрепляется в качестве одного из предметов ведения субъекта РФ. При этом законодательный орган субъекта РФ определяет порядок управления, а исполнительный орган осуществляет непосредственное управление государственной собственностью.

Интересно и решение вопроса об участии субъектов РФ в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на их территории.

Процесс разграничения государственной собственности, слабо отражен в правовых актах субъектов РФ. Несмотря на отсутствие единого понимания государственного имущества в различных регионах (перечни объектов государственной собственности построены на различных основаниях), все субъекты закрепляют в конституционно-правовых актах в качестве предмета своего ведения вопросы управления государственной собственностью, а в большинстве соглашений - категории объектов совместного ведения.

Анализируя правовые основы управления государственным имуществом, нельзя не обратить внимание еще на одно обстоятельство. Как указывалось, в ст.72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к предмету совместного владения Российской Федерации и ее субъектов, В ст.214 ПС РФ разграничение государственной собственности осуществляется в порядке, установленном законом. В настоящее время на законодательном уровне такое разграничение осуществлено только в отношении земли на основании Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001г. № 101-ФЗ.