Правовая политика современного российского государства в сфере экономики

Правовая политика современного российского государства в сфере экономики

Проведенный комплексный анализ экономической функции российского государства, альтернативных правовых и политических учений, зарубежной правовой и экономической мысли позволяет моделировать основные контуры правовой политики современного российского государства в сфере экономики. Исходным моментом для выстраивания любой модели служит обоснование принципов правовой политики в данной сфере. Как известно, в большинстве случаев, под принципом понимается «основное начало» или «руководящая идея», С таким подходом небезосновательно соглашается, например, Е.Ю. Петров, указывая на то, этимологическое значение термина «принцип» восходит к латинскому «principium», что в переводе означает «первоначало». Принцип закрепляет наиболее общее, ключевое, и всеохватывающее правило построения любой системы, Для целей моделирования правовой политики в сфере экономики важное значение имеют также положения правовой науки об объективной основе правовых принципов, о субъективном опосредовании объективной реальности в правовом принципе и нормативном его закреплении. На выработку правовых принципов экономической политики влияют конституционные установления; общая цель, объединяющая государство, общество и каждого индивида; национальные приоритеты экономического развития; степень вмешательства (интервенционализма) или ограничения свободы предпринимательства; готовность институциональной среды к реализации положений правовой политики, наличие юридического закрепления принципов правовой политики. При этом, по меткому замечанию Е.Ю. Петрова, «отсутствие юридического закрепления принципа не означает, что он перестает являться таковым. Сформулированная таким образом модель начинает функционировать неэффективно. «Право» не достигает своей идеи-свободы».

Закреплению правового принципа предшествует процесс выбора модели, на основе которой строится правовое регулирование экономических отношений. Как известно, XX век не изобиловал разнообразием моделей экономической политики. На первый план, последовательно сменяя друг друга, выходили концепции, то отстаивавшие усиление роли государства в экономических процессах (прежде всего кейнсианство, господствовавшее и в экономической теории, и в практике хозяйственного регулирования на протяжении многих десятилетий нынешнего века примерно до конца 70-х годов), то концепции, делающие ставку на рыночные силы в экономике, на предпринимательство и на поддержку государством именно этих сил (монетаризм, экономика предложения, неолиберализм и другие экономические теории, которые приобрели особое влияние в 80-е и 90-е годы). Необходимость усиления роли государства объяснялась множеством факторов, но наиболее важные из них были связаны с чрезвычайными обстоятельствами (война, послевоенное строительство), необходимостью ускорения экономического роста, социальными и демографическими проблемами, политико-правовыми условиями (развитие принципа разделения властей и каждой ветви власти - дополнительный импульс к нормотворчеству и законотворчеству), вызовами времени, включая внешние и внутренние. Такие направления вмешательства государства, как поддержание определенных стандартов уровня жизни для неимущих слоев, особенно пенсионеров, инвалидов, сирот, признавались необходимыми повсеместно. Это же касалось и гарантий прав расовых и этнических меньшинств. Еще одно научное направление связывает увеличение роли государства с его функцией обеспечения экономического развития, особенно это касается тех стран, которые позднее встали на путь индустриализации или иных крупномасштабных технологических и экономических преобразований. Тогда экономическая функция обусловливает определенные нормативно-правовые походы, связанные с аккумулированием бюджетных расходов на техническое перевооружение отраслей, научные программы, рост инвестиций, структурную политику.

Некоторые западные теоретики обосновывают расширение функций государства его внутренней природой и динамикой развития. Как и любая другая организация, государство в лице своих институтов склонно к самовоспроизводству и контролю и «не любит» самоограничения. Сторонники так называемой теории общественного выбора трактуют государство как своего рода монополию, действия которой во многом схожи с действиями любой другой монополии на рынке. К этому следует добавить социально-психологические мотивы тех, кто работает в государственном секторе - политики, чтобы быть избранными, обещают дополнительные расходы на различные программы, чиновники, со своей стороны, стремятся повысить статус своего ведомства и таким образом свой собственный статус, а также зарплаты, привилегии и пр. Все это почти неизбежно приводит к расширению государственных структур и их функций.

Примерно с начала 80-х годов стало очевидным, что экономическая роль государства в рыночной экономике имеет свои пределы, свою смысловую нишу, где она дает максимальный эффект: государственное вмешательство не должно подавлять сами основы рыночного механизма, конкуренцию, самостоятельность товаропроизводителей. В рамках правовой теории данный вопрос стал активно осознаваться позже, но под разным углом зрения все же был поставлен и в правозащитной доктрине,  и государствоведами,  и политологами, и правоведами в весьма интересной плоскости соразмерности ограничения свободы предпринимательства. Наряду с проблемой государственного вмешательства, а в правовой литературе она часто получает нормативное выражение «интервенционализм», в юридической литературе набирали активность дискуссии относительно государственной поддержки и даже государственной зашиты интересов предпринимателей, либо какой-то группы предпринимателей, например, представляющего интересы малого предпринимательства. И вопросы эти решались не просто в контексте общей риторики: федеральное и региональное законодательство в России вполне резонировало с данными тенденциями. Другое научное направление, не отрицая роли социальной среды, объясняет усиление роли государства влиянием внутренних политических процессов. Ученые этой школы подчеркивают, в частности, роль политической культуры и изменений во взглядах на законность и обоснованность государственных функций и действий. Они отмечают огромную роль законодательства, которое неизбежно приводит к усилению роли государства как выразителя и координатора интересов различных общественных групп. Сюда же можно отнести и политическое влияние исповедующих различные социально-экономические взгляды политических партий, профсоюзов, других общественных организаций.

Как видим, объяснений необходимости и степени интервенционализма может быть достаточно много, но каковы несущие конструкции экономико-правовой модели. Какие принципы образуют ключевое, универсальное содержание любой экономико-правовой модели.

Представляется, что правовая политика, особенно в сфере экономики, должна иметь, прежде всего, четко обозначенные пространственно-временные характеристики. Где и когда предполагается осуществлять данную правовую политику - вот те вопросы, на которые следует, прежде всего, ответить при моделировании правовой политики.

Е.М Примаков в своей книге «Восемь месяцев плюс...» в главе, имеющей подзаголовок «Россия под псевдолибералами», писал: «Современный либерализм, если говорить тезисно, проповедовал и проповедует свободную конкуренцию при минимальном вмешательстве государства в деятельность хозяйствующих субъектов. Это сводит функции государства к решению вполне определенных и ограниченных задач: снижение налогового бремени, поддержание равных для всех условий конкуренции. Однако матрица либерального подхода к экономике - так показывает международный опыт никогда не может сугубо универсально накладываться на «пульсирующую» реальную действительность той или иной страны - без учета ее специфики, истории, уже встроенных в экономику государственных структур». Более того, автор делает весьма интересное замечание относительно того, что «в целом, реформы так называемых либералов дорого обошлись России, курс, принятый псевдолибералами в области экономики, дал простор коррупции, экономическим преступлениям, произволу государственных чиновников.

Автор не умаляет значения либеральной мысли, но, как видим, возражает против бездумного заимствования и использования неадекватных методов реализации даже прогрессивных подходов, а также применения заимствованной методологии проведения реформ. В этом же русле рассуждал и Б.Н. Топорнин, который так писал об использовании зарубежного опыта: «Главное в использовании мирового опыта состоит в том, чтобы выявлять общие закономерности и ведущие тенденции развития. Что же касается конкретных решений, то в одних случаях они действительно применимы в схожих обстоятельствах практически повсеместно, а в других случаях тесно привязаны к местным условиям. Нельзя исключить и принятие даже в развитых, передовых странах далеко не оптимальных решений, сохраняемых в силу объективных причин.

Как известно, философская категория «пространство» в праве проясняется, эксплицируется путем изобретения особого языка: мы часто употребляем словосочетания «конституционное пространство», «правовое пространство». Этот «возникающий язык», выражаясь в стиле М. Мамардашвили, применительно к исследуемому в данном параграфе предмету, органично подводит нас к необходимости посредством политико-правовых средств сконцентрировать усилия по реализации конституционного установления о единстве экономического пространства. Как известно, Конституция РФ 1993 года закрепила целый ряд конституционных начал, норм и принципов в области экономики, отражающих стандарты цивилизованного государства. К ним, наряду с гарантиями единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, относится поддержка конкуренции, а также свобода экономической деятельности.

Представляется, что в контексте реализации экономической функции современного российского государства с точки зрения пространственной характеристики объективно формируется многогранная институциональная среда. С одной стороны, объективно проявляется необходимость обоснования и защиты общенационального экономического интереса, выраженного в национальной экономико-правовой модели, или иными правовыми средствами, учитывающей глобальные тенденции, а также степень ассоциированности России в международные экономические организации, в том числе перспективы вступления России во Всемирную Торговую Организацию и реализации положений Киотского протокола. Пространственная характеристика экономико-правовой модели актуализируется в связи с поразительными территориальными масштабами, многообразием природно-климатических зон и ландшафтах, уникальной ресурсной обеспеченности, географической расположенности России на двух континентах. Но при этом не стоит забывать, что уникальность пространственно-территориальной протяженности - явление само по себе не новое. Его актуализация связана с необходимостью четкого самоопределения новой России в координатах мирового развития, структурирования состояния экономической безопасности в системе национальной безопасности. В рамках диалектики общего и особенного в состоянии данного параметра модели важную роль приобретают внутренние экономико-правовые связи между различными субъектами и федеральным центром, двусторонние и многосторонние связи, гармонизация внутренних экономико-правовых связей внутри отдельных субъектов Российской Федерации. Стратегически в советский период, когда существовал единый народнохозяйственный центр, эти проблемы было легче решать, если исключить задачи массового инновационного развития и преодоления дефицитности экономики. В нынешних условиях решению этой задачи, в целом, соответствует складывающаяся двухполюсная система управления российской экономикой посредством координации усилий Администрации Президента РФ и исполнительной власти. В литературе не всегда однозначно принимается такой подход, хотя, на наш взгляд, многие ожидания с углублением такой двухполюсности связаны, прежде всего, с проводимой в России административной реформой и потенциалом использования институциональной среды именно в уникальных пространственных характеристиках России. Как известно, при проведении административной реформы предлагается создание 16 федеральных министерств, 23 федеральных комиссий, служб и агентств, 12 федеральных надзоров и 2 прочих органов (Главное управление специальных программ и Управление Делами Президента РФ). При этом многими учеными отмечается непоследовательность в проведении институциональных преобразований именно в сфере, опосредствующей экономическое развитие.

Так, неоднозначно воспринято исследователями упразднение с 1 июля 2003 года Указом Президента РФ от II марта 2003 года № 306 Федеральной службы налоговой полиции РФ, передача ее функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений в систему МВД РФ. Вместе с тем, при наличии широких возможностей ухода от налогообложения Россия продолжает терять ежегодно от 20 до 40 процентов всех налоговых поступлений. Самое опасное состоит в том, что нарушается основной принцип налогообложения - равенство условий налогообложения, правопослушные организации теряют конкурентоспособность и вытесняются с рынка. В этой связи следует последовательно развивать окружной принцип регулирования экономики через дальнейшую правовую регламентацию компетенции Полномочного Представителя Президента РФ в Федеральных Округах для последовательной реализации современной экономико-правовой модели России. Такой подход может способствовать выработке политики и с учетом смещения мировой оси противостояния от традиционной «Запад-Восток» к новой, в сторону «Север-Юг».

В контексте обоснования правовой политики с учетом пространственного ее параметра важное значение приобретает и фактор уникальной ресурсной составляющей российской экономики. Анализ общего и специального законодательства в нефтяной и газодобывающей сфере свидетельствуют о том, что пока еще не сформировалась целостная нормативная правовая база, способная системно и комплексно обеспечить деятельность хозяйствующих субъектов в нефтяной и газовой отраслях, обеспечивающих львиную долю национального богатства. Как указывают исследователи, основные проблемы правового регулирования сконцентрировались в таких сферах деятельности нефтяных компаний, как получение лицензии на пользование недрами; оценка запасов нефтяных месторождений и отражение их в бухгалтерском балансе с целью использования в хозяйственном обороте; идентификация нефтяных скважин и кустовых площадок как объектов недвижимого имущества, их регистрация и учет в хозяйственной деятельности. Особенно острой для нефтяных компаний остается проблема эффективной добычи и использования попутного (нефтяного) газа.

Второй принцип правовой политики в сфере экономики состоит в необходимости учета фактора времени при обосновании экономико-правовой модели. Данный принцип предполагает в качестве исходного момента для экстраполирования политики проведение экономического и правового мониторинга конкретной социально-экономической и политической ситуации в стране, прошлых традиций и представлений, преобладающих политических настроений, а также стоящих перед страной задач.