Правовая политика современного российского государства в сфере экономики

Временной параметр обоснования экономико-правовой модели также имеет историческую преемственность: в СССР, как известно, применялось краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное планирование, пятилетки, семилетки. В условиях переоценки уроков прошлого, часто, к сожалению, на первый план выдвигаются негативные стороны таких подходов. Однако само по себе наличие вариантов временного обоснования становится благом при интеграции возможностей современной науки в широком плане, включая право, экономико-математические модели, теорию игр и многие другие направления, которые кажутся, на первый взгляд, парадоксальными с позиций перспективы их синтеза. Вместе с тем, мировая наука развивается в настоящее время именно в данном русле, воспринимая многие идеи наших выдающихся соотечественников, таких как Н. Кондратьев, Л. Канторович, В. Леонтьев. В то же время, в 90-е годы стал преобладающим подход, связанный с ежегодным принятием Программ по ключевым направлениям правовой политики в сфере экономики. В этом русле наиболее характерными являлись, например, Государственные программы приватизации государственного и муниципального имущества, которые вне обоснованного временного параметра с точки зрения судеб российского государства и правовой судьбы самого института приватизации не способствовали формированию эффективных и справедливых экономико-правовых моделей.

Третий принцип правовой политики - обоснование ее цели. Обоснование цели правовой политики приводит в методологическом плане к постановке проблемы о соотношении государства, общества и объединяющей их цели. В различных плоскостях эта цель формулируется по-разному, но квинтэссенция подходов состоит в том, что благосостояние каждого становится доминантой развития. В этой связи отметим, что в рамках трех наиболее популярных в США теорий регулирования экономических отношений, связанных с теорией общественного интереса, общественного выбора и теорией структурного регулирования, так или иначе интерпретирующихся и в отечественной науке при обосновании экономико-правовых моделей, пространственный и временной аспекты стойко проявляются в наличии устойчивой тенденции защиты американских товаропроизводителей от иностранных конкурентов, идей регионального, локального и зонального регулирования, направленных на выравнивание социально-экономического развития различных штатов, на повышение качества жизни каждого гражданина США, независимо от места его проживания.

Суммируя вышеизложенное, следует отметить, что применительно к параметрам основных принципов правовой политики в сфере экономики в России это означает формирование условий по правовой защите отечественных производителей, в том числе через адекватную систему налогового и таможенного регулирования.

Вместе с тем, принцип защиты отечественных производителей должен быть подкреплен реализацией конституционного принципа поддержки конкуренции, В противном случае, мы не сможем избежать повторов застойных явлений, имевших место и ранее. Как известно, среди конституционных принципов, составляющих основы конституционного строя, значится и такой принцип, как поддержка конкуренции (ч II ст.8 Конституции РФ).

Разработчик данного положения, Судья Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиев вспоминает, что в предложенном Конституционному совещанию проекте Конституции РФ принцип поддержки конкуренции не был предусмотрен, равно как и в проекте конституционной комиссии. Работая в качестве эксперта и участника Конституционного совещания, Г.А. Гаджиев внес предложение включить в состав конституционных принципов в качестве основы экономического строя принцип защиты конкуренции. Это предложение было поддержано как Конституционным совещанием, так и конституционным законодателем.

Смысл данного положения состоит не только в том значении, в каком конкуренция влияет на процессы рыночного ценообразования, но и в том, что необходимость развития конкуренции может рассматриваться как пуб-личЕ1ая цель, оправдывающая различные по степени интенсивности ограничения предпринимательской деятельности. Более чем десятилетняя история антимонопольного регулирования в нашей стране ознаменовалась новыми монополистическими вызовами: укреплением финансово-промышленных групп, количественным ростом холдинговых образований и числа слияний бизнесов. Такие процессы ставят перед государством совершенно новые задачи, не только в плане изыскания и приспособления новых правовых средств поддержки конкуренции, но и налогового контроля, за деятельностью монополистов, в части, например, отслеживания налоговой чистоты сделок между аффилированными и взаимозависимыми лицами. На наших глазах складываются сложнейшие схемы ухода монополий от налогов, интенсифицируется практика хищнического использования монополиями региональных ресурсов.

В научной среде выделяются два диаметрально различных подхода к решению вопроса о целесообразности вмешательства государства в регулирование рынка и конкурентных отношений. Сторонники доктрины государственного невмешательства (laissez faire) полагают, что хозяйство, основанное на конкуренции, способно к саморегулированию и отрицательно относятся к вмешательству государства в отношения конкуренции, полагая, что в этом основная причина монополизации экономики. Эта доктрина, провозглашенная А. Смитом и Д. Риккардо, основана на абсолютизации положительных свойств конкуренции и соответствовала условиям периода промышленного капитализма стран Западной Европы и США середины XIX в. Именно конституционное закрепление (пятая поправка к Конституции, принятая в 1791 г., говорившая о том, что «никто не может быть лишен своего имущества без законного судебного разбирательства» получила путем распространительного толкования судов материально-правовое содержание) и воплощение в жизнь политики невмешательства в США привело в конечном итоге к возникновению антимонопольного законодательства. Сторонники противоположной позиции (П. Самуэльсон, Дж. Гэлбрейт) полагают, что в период научно-технического прогресса рынок не способен к саморегулированию, В связи с этим возникает необходимость определения пределов вмешательства государства в отношения конкуренции. По мнению М. Портера «адекватная роль правительства состоит в том, чтобы оно выступало в роли катализатора и искателя нового. Ведущая к успеху политика правительства - эта та политика, которая создает среду, в которой компании могут достигать конкурентных преимуществ, а не та, при которой правительство вовлекается в сам процесс»

Вот почему в настоящее время антимонопольное законодательство является одним из способов правового воздействия на рыночные отношения.

Как известно, только в конце 1990 г. Конституция РСФСР была дополнена нормой, обязывающей государство не допускать монополизма в экономике. 22 марта 1991 г, на сессии Верховного Совета РСФСР был принят Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». 10 июля 1991 г. принимается Закон «Об ограничении монополистической деятельности в СССР». Именно с этого момента можно говорить о формировании антимонопольного законодательства в России. В июле 1991 г. началось формирование антимонопольных органов. Было принято постановление Верховного Совета РСФСР о создании Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Основные его полномочия напрямую определялись Законом о конкуренции.

В настоящее время Закон РСФСР от 21.03Л991 г. о конкуренции продолжает действовать со значительными изменениями. Первые наиболее существенные изменения были внесены в него в 1995 г. Например, Законом от 25.05.95 № 83 была установлена доля хозяйствующего субъекта, необходимая для признания его доминирующего положения на соответствующем товарном рынке. В 1998 г. устраняется пробел в российском законодательстве - в Законе о конкуренции впервые было дано определение понятия «аффилированные лица». Существенные изменения были внесены 9.10.2002 ФЗ № 122: расширен перечень властных органов, на которые распространяется Закон о конкуренции, изменено определение монополистической деятельности, добавлен новый Раздел II. Часть 1 «Ограничивающие конкуренцию акты, действия, соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделённых функциями или правами указанных органов власти органов или организаций», ст. 10 «Формы недобросовестной конкуренции» дополнена ч. 2 и 3, касающимися недобросовестной конкуренции, связанной с приобретением и использованием исключительных права на средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции (работ, услуг) и т. д.

Второй этап в истории создания антимонопольного законодательства - формирование его конституционных основ. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993г. гарантировала единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ч II ст. 8). 4.2 ст.34 Конституции РФ прямо запретила экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Из п. «ж» ст.71 Конституции РФ, установившей, что в ведении РФ находится формирование основ единого рынка, следует, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативно-правовые акты, регулирующие функционирование единого рынка на всей территории РФ, включал основы антимонопольного регулирования. Т.о. конституционное закрепление данных положений подтвердило важность и необходимость разработки и реализации антимонопольного законодательства.

Третий этап начался в ноябре 1994 г, и связан с принятием нового ГК РФ, 4.2 п Л ГК РФ не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Важные нормы также содержатся в ст. 1 и 49 ГК РФ. Они не регулируют непосредственно отношения конкуренции, но недопущение незаконного и необоснованного ограничения прав и свобод человека и гражданина, правоспособности юридических и физических лиц, поддержание единого экономического пространства являются необходимыми условиями развития этих отношений.

В дальнейшем постепенно формировались новые направления антимонопольного законодательства:

1. Ценовое регулирование  деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение  на рынке. Первой попыткой ценового  регулирования было принятие  в 1992 г. постановление Правительства РФ «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий монополистов в 1992 - 1994 годах». Практика показала непригодность предусмотренных постановлением способов ценового регулирования, но в целом государство не отказалось от проведения ценовой политики. В настоящее время она реализуется преимущественно в рамках регулирования деятельности естественных монополий на базе Закона «О естественных монополиях», а также ряда специальных законов (например, Закона от 14.04.95 г. с изменениями от 7.07.2003 г. «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию»).

2. Правовое оформление  политики демонополизации. Демонополизация  является важнейшим способом  формирования и поддержания конкуренции на товарных рынках. В марте 1994 г. было принято постановление Правительства РФ № 191 «О Государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках РФ (основные положения и первоочередные меры)».

3. Создание специального законодательства, развивающего правила добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота. Специфика рекламной деятельности показала чрезмерную обобщенность и явную недостаточность норм о недобросовестной конкуренции, отраженных в ст. 10 Закона о конкуренции. Поэтому в целях защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей в заблуждение или нанести им вред, в июле 1995 г. был принят Закон «О рекламе».

Важный этап дальнейшего развития антимонопольного законодательства был связан с отменой монополии внешней торговли, либерализацией экспортно-импортной деятельности, которые потребовали обеспечения защиты интересов российских товаропроизводителей в условиях конкуренции с импортёрами, В апреле 1998 г. вступил в силу Закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами», В ст 1 данного Закона одной из его целей названа защита отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов РФ от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции.

Развитие рыночных отношений, формирование различных его сегментов потребовало от законодателя сформировать правовые основы защиты конкуренции на рынке финансовых услуг.

Отличительной чертой российского антимонопольного законодательства является то что, оно создавалось при сильных монополиях, и лишь формирующихся рыночных отношениях, тогда как в западных странах антимонопольное законодательство - результат эволюционного развития рыночных отношений.

Будучи рассчитанным, по своей сути, на отлаженную систему рыночных отношений, антимонопольное законодательство должно применяться в условиях, когда созданы лишь основы рыночной экономики. Поэтому в российских условиях успешная реализация антимонопольного законодательства во многом зависит от развития экономической политики государства. Таким образом, принципы пространственного и временного обоснования правовой политики углубляются необходимостью поддержки добросовестного отечественного производителя при неуклонной реализации принципа конкуренции.

Но даже этих параметров правовой политики становится недостаточно без системы научно обоснованных приоритетов, которые четко выявляются при чрезвычайных ситуациях. Так, ураган «Катрина» в Луизиане проявил неподготовленность федеральных и региональных властей к быстрому принятию оптимальных и сбалансированных решений в чрезвычайных условиях. В настоящее время, все более важной функцией государства становится его роль в выработке и обеспечении реализации национальных приоритетов, В числе данных приоритетов в литературе выделяют стабилизацию экономического роста, выработку сбалансированной макроэкономической политики с целью достижения устойчивого развития с учетом экологических и социальных требований, инновационная политика, развитие образования, обеспечение социальной функции государства, реализация преимуществ глобализации, улучшение окружающей природной среды, совершенствование экологических регуляторов, выработка соответствующей политики в связи с глобальным потеплением климата, развитие здравоохранение. Законодатель должен не просто принять комплекс взаимоувязанных нормативно-правовых актов, но и обосновать соответствующие финансовые мандаты.

Для получения адекватных результатов необходимо ввести и такой принцип правовой политики, как принцип информационной достаточности: следует иметь ввиду обширный информационно-социологический срез о соотношении между государственным и частным секторами экономики, о границах приватизации, о векторе взаимной ответственности государства и бизнеса в современной экономике и обществе, корреспондирующиеся с целевыми установками политики в конкретных пространственных и временных координатах. Так, во многих странах в качестве теоретического обоснования необходимости приватизации и ограничения социально-экономических функций государства важную роль сыграла классическая работа Фридмэна «Капитализм, свобода и демократия», опубликованная в 1962 году, В ней Фрндмэн, признавая особую природу «общественных благ» и ответственность государства за их обеспечение, исходит из того, что оно должно реализовывать свои обязательства с помощью частных институтов через рыночные механизмы.