Особенности поведения и регулирования Российских естественных монополий

Конкретные виды неформальных методов еще более разнообразны. Но главное состоит в том, что  указанные методы занимают большое  место в реальном регулировании естественных монополистов в России, хотя и не афишируются.

Стоит отметить, что при всей эффективности и практичности неценовых методов регулирования их использование должно осуществляться во взаимодействии с ценовыми методами регулирования, поскольку оба метода регулирования отражают целостную экономическую картину хозяйственной деятельности естественной монополии. Создание оптимальной экономической системы, адекватной специфике страны, способно сократить количество применяемых методов регулирования - как ценовых, так и неценовых.

Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях, т.к. согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, станки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной монополии, существенный элемент которого - неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии.

Возможность ценового регулирования  установлена Федеральным законом «О естественных монополиях». В нем установлены два специфических метода (применение иных методов не допускается):

«Органы регулирования естественных монополии могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня»[2].

Как правило, используются заранее выбранные схемы установления цен:

1) Метод предельных издержек. Он заключается в том, что государство требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая монополистом цена равнялась его предельным издержкам. Тем самым обеспечивается эффективный с народнохозяйственной точки зрения объем производства и потребления продукции естественной монополии, что часто ведет к убыткам и необходимости субсидировать монополию за счет государственных средств.

2) Метод средних издержек состоит в том, что вся прибыль монополиста, за исключением нормальной, изымается (то есть цена равна средним издержкам). Этот метод может дать результат, при котором продукта будет производиться слишком мало по сравнению с необходимым для эффективного функционирования экономики в целом, и, с другой стороны, не создает заинтересованности в минимизации издержек: монополист заранее знает, что его расходы будут компенсированы.

3) Метод установления потолка цен обычно приводит к дефициту продукции.

4) Перекрестное  субсидирование естественных монополий.  Многие страны с рыночной экономикой в умеренной степени используют этот метод, придерживаясь варианта предельных издержек. Суть практики перекрестного субсидирования состоит в том, что одни потребители продукции естественной монополии получают ее, но по более низким ценам за счет других, на которых фактически возлагается дополнительное бремя. В наиболее тяжком положении оказались промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения. Например, в газовой отрасли за счет установления более низких, чем экспортные, цен на газ для отечественных потребителей субсидируются железнодорожные пассажирские перевозки за счет более высоких тарифов на перевозку грузов, субсидируются внутренние перевозки железнодорожным транспортом за счет более высоких тарифов на экспортные перевозки. Существуют ценовые перекосы и в других отраслях, относящихся к естественным. Например, проводная телефонная связь, где потребители – физические лица, определенная часть которых (с низким уровнем дохода – пенсионеры и т. д.) субсидируется за счет более высоких тарифов для юридических лиц. В электроэнергетике перекрестное субсидирование упрощенно может быть представлено как ценовой перекос в виде более высоких тарифов на энергию (превышающих затраты энергосистемы (энергоснабжающей организации) по этой категории потребителей) для крупных энергоемких промышленных потребителей и установление более низких тарифов на энергию для населения, бюджета, сельского хозяйства. Недостатки подобной практики заключаются в существенном ограничении потенциала развития и конкурентоспособности российской промышленности; в противоречии экономической логике (себестоимость продукта естественных монополий для крупных оптовых покупателей ниже, чем для индивидуальных потребителей); возложении на естественные монополии несвойственных им функций социальной политики.

На взгляд Гаврилова  А.И., ценовые регулирование и  контроль в условиях российских естественных монополий имеют определенные недостатки:

1. сложно оперативно корректировать цены с учетом изменений на рынке;
2. организация и деятельность органа, регулирующего цены, сопряжены со значительными трудозатратами;
3. интеграция искусственного механизма ценообразования сопровождается просчетами при определении ценовой базы независимо от того, какой метод расчета цен используется;
4. регулирование цен заставляет фирму увеличивать затраты;
5. контроль над ценами должен опираться на величину экономической прибыли, но на практике используют бухгалтерскую прибыль;
6. ценовой контроль направлен на ограничение растущих и искусственное поддержание стагнирующих рынков;
7. государственный ценовой мониторинг корреспондируется с контролем за вход и препятствует развитию конкуренции.

Действующее тарифное регулирование  на услуги естественных монополий со стороны ФСТ часто подвергается критике. Сегодня тарифы устанавливаются в ноябре-декабре текущего года с января регулируемого периода на основании отчетных показателей расходов субъекта регулирования за полный отчетный (базовый) предшествующий год и ожидаемых (неполных) показателей текущего года. Расходы в тарифах субъектов закладываются с учетом ожидаемых (по данным предшествующих лет) показателей инфляции на конец регулируемого периода. В результате уже в начале года устанавливается завышенный тариф по ожидаемым расходам на конец регулируемого года. Это в свою очередь провоцирует уже в начале года рост стоимости товаров и услуг в нерегулируемых секторах экономики, доля которых в ВВП составляет около 35–40%.

По оценке Овсейчук В., Кутового Г., субъекты отраслей регулируемых естественных монополий, с учетом мультипликативного эффекта их влияния на другие отрасли экономики, вносят в совокупный показатель инфляции потребительских цен (ИПЦ) не менее 60–70%, поэтому уже в начале регулируемого периода по факту установления тарифов (цен) субъектов естественных монополий в экономике в целом непрерывно раскручивается спираль инфляции. По данным Росстата, ИПЦ на все товары и услуги изменялась от 20,2% в 2002 г. до 8,8% по отчету 2009 г., т.е. в среднем за 10 лет – по 13,1%. На 2010 г. Минэкономразвития РФ прогнозирует (экстраполирует) этот показатель по данным за предыдущие 5 лет на уровне 10%. Таким образом, около 8–9% в среднемноголетней годовой ИПЦ, составляющей 13,1%, приходилось на рост цен в отраслях естественных монополий. Следовательно, если в отраслях естественных монополий приостановить рост цен в 2011–2012 гг., то за это время ИПЦ может снизиться до 4–5%.

В России уже есть подобный опыт: в период кризиса 1998 г. цены и тарифы на товары (услуги) естественных монополий были заморожены, что помогло, по мнению экономистов, многим отечественным предприятиям быстрее поправить свое финансовое положение. С началом нынешнего экономического кризиса по аналогичному пути пошли европейские страны. В некоторых из них тарифы даже снижаются. К примеру, итальянские поставщики энергоресурсов за период с 1 октября по 17 декабря 2008 г. уменьшили стоимость электроэнергии для своих потребителей на 14% . 
Перманентная индексация цен (тарифов) на товары (услуги) под прогнозируемые уровни инфляции полностью блокировала работу естественных монополий по снижению производственных издержек и позволила им накопить некоторый потенциал в этой области: по экспертной оценке, только в электроэнергетике этот резерв за последние 5 лет составляет около 1 трлн рублей (более 30 млрд долларов США).

Следовательно, методы, применяемые для регулирования естественных монополий в России достаточно разнообразны, но применяются разрозненно. Нет определенной единой политики регулирования, проводимой в отношении естественных монополий. ФАС может выступать с одними инициативами, в то время как ФСТ руководствоваться иными принципами. Вызывает вопрос использование ценовых методов регулирования: есть смысл пересмотреть принципы тарифного регулирования и в следующей главе будет дан пример предлагаемой иной концепции тарифного регулирования. Кроме того, можно говорить и об устаревании законодательной базы, ее несовершенстве.

III. Направление совершенствования государственного регулирования естественных монополий в Российской Федерации

3.1 Причины государственного регулирования естественных монополий

В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации  России не только достаточно конкретно определился круг естественных монополий, но и был разработан проект Федерального закона  «О естественных монополиях», который не принимался Государственной Думой в течение трех лет. Основные проблемы возникали при обсуждении вопросов о правомерности предоставления органам регулирования права контролировать инвестиционную деятельность компаний, о границах регулирования, о возможности сохранения функций регулирования у отраслевых министерств и т.д. Но в 1994-1995 гг. цены на продукцию и услуги российских естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Сложившаяся на рынке асимметрия цен, непредсказуемость поведения и действий субъектов естественных монополий активизировали усилия по принятию закона, регулирующего их деятельность, и 19 июля 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон «О естественных монополиях»). Закон содержит ряд норм, определяющих основные направления регулирования естественных монополий, в том числе устанавливает понятия «естественная монополия, «субъект естественной монополии», «сферы деятельности», на которые распространяется закон, методы регулирования естественных монополий, а также методы управления их деятельностью. Кроме того, в четвертой статье Закона приведен перечень естественно-монопольных сфер экономики России, который после неоднократных изменений выглядит следующим образом: [2]

• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
• транспортировка газа по трубопроводам;
• железнодорожные перевозки;
• услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
• услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;
• услуги по передаче электрической энергии;
• услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
• услуги по передаче тепловой энергии;
• услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

   В странах с  развитыми рыночными экономиками  современная концепция регулирования  естественных монополий предполагает, что применение государственного регулирования считается оправданным в тех случаях, когда определенный товар (услуга) производятся единственным экономическим субъектом при условии, что конкуренция между аналогичными предприятиями невозможна по технологическим и или экономическим причинам, и рост объема производства единственного субъекта сопровождается снижением удельных издержек (экономия на масштабах).

    В экономике  СССР все цены устанавливались  в плановом порядке, а ресурсы распределялись централизованно, поэтому практически не производилось специальное выделение отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость применения определенных методов регулирования естественных монополий. Эта необходимость вызвана рядом причин.

  Несмотря на наличие  технической эффективности концентрации производства в руках одного предприятия, практика рынка выявляет немало фактов злоупотребления монопольным положением в форме завышения издержек или вздувания прибыли, что сводит на нет социальный эффект от экономии на масштабе из-за диктата неоправданно высоких цен. При этом подобные злоупотребления зачастую чрезвычайно трудно распознать извне в силу того, что реальное положение дел монополиста является, как правило, тщательно скрываемой информацией. 

  Ввиду того, что  естественные монополии, как правило, производят продукцию, необходимую для нормального функционирования большинства предприятий и составляющую значительную часть потребляемых ими ресурсов, неплатежи за продукцию естественных монополий выливаются в кризис неплатежей в масштабах экономики государства. Распространение неплатежей - результат ценовой дискриминации естественных монополий и других экономических структур, обладающих влиянием на рынке и не стесненных в своей деятельности регулирующим воздействием государства. 

  Необходимость регулирования цен в естественных монополиях обусловлена не только отрицательными последствиями монопольного поведения. Существует и обратная сторона медали: разумная дифференциация цен на продукцию естественных монополий может служить мощным инструментом экономической политики государства, позволяющим регулировать хозяйственную активность различных отраслей и сглаживать ее сезонные колебания. Иными словами, механизм воздействия на экономику через систему регулируемых цен является эффективным дополнением к фискальной макроэкономической политике.

Проанализировав Закон  «О естественных монополиях», мы пришли к выводу, что не все его положения  соответствуют существующему состоянию дел и в целом закон нуждается в серьезной корректировке.