Особенности поведения и регулирования Российских естественных монополий

Другим значимым для  экономики России фактором влияния  со стороны системы естественных монополий является трансляция роста  тарифов на общий уровень инфляции в стране. Постоянное давление со стороны монополий, направленно на регулярное и значительное повышение цен и тарифов на их продукцию. Это вызывает ползучий, а в отдельные периоды – и скачкообразный рост агрегатных ценовых индексов, причем в последние годы вклад этого фактора в общую инфляцию не уступает по значимости факторам монетарного характера. Анализ динамики и характера инфляции, проведенный МЭРТ с использованием набора эконометрических моделей, показал, что вклад роста цен (тарифов) естественных монополий в рост потребительских цен в среднем составляет около 20-25. Влияние цен (тарифов) системы естественных монополий на динамику инфляции является двояким - прямым (через увеличение издержек производителей) и косвенным (через повышение инфляционных ожиданий). Необходимо отметить, что очень значительным фактором, транслирующим рост тарифов систем естественных монополий в индекс потребительской инфляции, является сектор платных услуг населению, в частности сектор жилищно-коммунального хозяйства.

Еще одним важным фактором, определяющим высокую роль системы  естественных монополий в социально-политической жизни страны является чрезвычайно высокое влияние тарифов на благосостояние и масштабы бедности населения. В условиях опережающего роста цен на услуги ЖКХ, отсутствие эффективно действующего механизма помощи малообеспеченным слоям населения при оплате услуг ЖКХ усугубляет их и без того тяжелое положение и приводит к нежелательным социальным последствиям.

Своевременное переоснащение  основных средств отраслей естественных монополий будет мультиплицировать технологические процессы, что крайне важно для современной России. Обновление основных средств естественных монополистов вызовет рост производства в смежных и зависимых отраслях, увеличит число рабочих мест и налоговых поступлений в бюджет. Например, в производстве трубопроводного транспорта, турбин для ГЭС и подвижного состава железных дорог задействовано, как минимум, две отрасли: машиностроительная и сталелитейная.

Особая роль естественных монополий в России вызывается и целым набором специфических факторов, присущих нашей стране (природно-климатический, географический, геополитический и др.). Эти факторы обуславливают острую необходимость стягивания огромной территории России в единое экономическое пространство, обеспечения энергетического, транспортного, оборонного единства страны. Данную задачу во многом решают именно крупные хозяйственные комплексы в сферах естественных монополий. В силу этого они приобретают в России государствообразующий характер, становятся «становым хребтом» национальной экономики и государства[7].

Российская модель регулирования  еще несбалансированна и развивается в поисках равновесия между регулированием и дерегулированием, между разными вертикальными уровнями регулирования, включающими федеральный, региональный и муниципальный уровень. По оценкам экспертов, в условиях федеративной системы регулирование в режиме «федеральное» - «региональное» - «местное» вполне оправдано. Федеральная служба по тарифам подчинена Председателю Правительства РФ, а региональные регуляторы подчинены губернаторам. Муниципальные власти при этом регулируют только небольшие местные энергокомпании. В то же время, отсутствие прямой подчиненности региональных регуляторов  федеральному  не позволяет последнему контролировать экономическую обоснованность региональных тарифов. Федеральная служба по тарифам имеет право определять единую нормативно-методическую базу ценообразования и устанавливать предельные тарифы для отдельных групп конечных потребителей.

В итоге можно сказать, что значимость отраслей естественных монополий для страны весьма велика. Это бюджетообразующие отрасли, основа инфраструктуры страны, основное направление для вложения инвестиций в стране. Изменение тарифов, уровня цен в естественных монополиях быстро транслируется, нередко с мультипликативным эффектом, и на другие отрасли экономики.

2.2. Характеристика состояния крупнейших естественных монополий

Говоря о текущем  состоянии естественных монополий, их поведении на рынке, следует отметить ключевую тенденцию, характерную для данных отраслей: происходит активный процесс реформирования. Еще 3 года назад можно было легко назвать 3 крупных предприятия, составляющих основу естественных монополий и экономики России – РАО «ЕЭС России», ОАО  «РЖД», ОАО «Газпром». Но к сегодняшнему дню, фактически остается существовать только ОАО «Газпром». Реформа РАО «ЕЭС России» закончилась в 2008 г., прекратив существование данной организации, реформа ОАО «РЖД» постепенно движется к своему концу, также предполагая, разделение ОАО на ряд структур. Раскроем подробнее суть данных реформ и поведение предприятий в подобных условиях.

Реформа РАО  «ЕЭС России» началась еще в 1999 г. К тому времени на рынке существовала компания РАО «ЕЭС России», которая помимо почти всех магистральных сетей напрямую владела частью энергомощностей и, самое главное, контролировало 71 АО-энерго (Акционерное общество энергетики и электрификации). АО-энерго полностью управляем электросетевым хозяйством в отдельных регионах, за исключением магистральных сетей и атомных станций. Выделялись еще атомные станции, которые в силу своей специфики были, остаются и, видимо, еще надолго останутся отдельными самостоятельными образованиями. В основе реформы был положен классический принцип: нужно выделить основную монопольную инфраструктурную составляющую, то есть магистральные сети, затем нужно создать конкурентное поле, создав из активов бывшей монополии отдельные компании. Но тогда появилась бы следующая проблема.

Если бы сценарий был реализован  в данном простом виде, то множество энергодефицитных АО-энерго были бы вынуждены бороться друг с другом за энергию энергоизбыточных, а энергоизбыточные — конкурировать друг с другом за платежеспособный спрос со стороны энергодефицитных АО-энерго. Если потребовалось бы изжить еще и региональный монополизм, можно было выделить из АО-энерго местные распределительные сети. Но при таком «естественном» подходе появилось бы довольно много компаний, обремененных серьезными проблемами. Найти на них покупателей было бы крайне трудно. Это энергодефицитные регионы с большой долей бюджетных потребителей. Как правило, это экономически депрессивные регионы, такие как Дагестан, Курганская и Калужская области, в 90-х регулярно наращивавшие долги за потребленную энергию. Приватизация по схеме «АО-энерго» взвалила бы необходимость разбираться с этими проблемными территориями на плечи государства. Поэтому был выбран иной вариант реформы.

Новый подход предполагал  похожие действия, однако появление  таких депрессивных точек не планировалось. Все активы РАО и подконтрольных ей АО-энерго были собраны вместе. Из них выделили магистральные сети, которые образовывали отдельную и полностью подконтрольную государству компанию. Точно так же в отдельные госкомпании собирались лучшая гидро- и теплогенерация для системных нужд. Все прочее должно было быть раздроблено на такое количество компаний, чтобы на каждую из них уже можно было найти покупателя.

Разговоры о реформе начались в 1999 году и уже к середине 2000 года фактически привели ее к главному этапу — что и как конкретно делить и кому продавать. Но именно решение данного вопроса и заняло столько времени. В ходе первоначального поиска потенциальных стратегических инвесторов в электроэнергетику ответственные менеджеры РАО поняли, что будущие покупатели разнородны по своим устремлениям и хотят разного. Кому-то нужны и необходимы мазутные ТЭЦ. Кому-то — крупная генерация в разных регионах, кому-то в отдельном районе. Иным требуется доступ к газовым станциям и т. п. Дискуссия по согласованию интересов шла 8 лет, и в итоге в списке инвесторов почти все оказались инвесторами стратегическими или, по меньшей мере, долгосрочными. У каждого или почти у каждого была своя бизнес-линия, которая может им позволить окупить запредельные расходы на покупку ТГК и ОГК и обещанные государству крупные инвестиционные расходы. И в итоге в отрасли сложилась следующая картина: Все магистральные линии электропередачи оказались в Федеральной сетевой компании (ФСК), подконтрольной государству. Точно так же вся ключевая гидрогенерация (за исключением небольших станций, а также станций, входящих в не подконтрольные РАО компании, таких как «Иркутскэнерго» и Красноярской ГЭС) вошла в состав подконтрольной государству ГидроОГК. Вся остальная генерация была поделена на шесть оптовых генерирующих компаний (ОГК) и 14 территориально-генерирующих компаний (ТГК), предполагаемых для продажи. В ОГК входят в основном крупные станции, разбросанные в некоем «произвольном» порядке по территории страны и включающие в себя как совсем старые, так и достаточно новые объекты. В ТГК входят станции и ТЭЦ регионального и местного значения, собранные по территориальному признаку. Из старых АО-энерго помимо магистральных сетей и генерации были выделены сбытовые структуры, большая часть которых уже продана на аукционах частным инвесторам. После этого в АО-энерго остались лишь местные распределительные сети. Эти остатки АО-энерго были объединены в восемь межрегиональных распределительных сетевых компаний (МРСК). За бортом реформы фактически осталась дальневосточная энергетика, объединенная в РАО «Энергетические системы Дальнего Востока». В отдельную структуру «ИнтерРАО» были выделены зарубежные активы РАО ЕЭС, а также новые станции — либо строящиеся со сторонними партнерами (типа Росэнергоатома), либо нацеленные на экспорт электроэнергии.

Если говорить об итогах реформы в целом, то важно отметить, что в ходе реформы РАО монополия на местных уровнях сохранилась. Реформа РАО ЕЭС, ориентированная на создание действительно конкурентного рынка электроэнергии, фактически обошла стороной тепловой рынок. Инвесторы, получившие доступ к энергоактивам, получили в качестве бесплатного «бонуса» региональные тепловые монополии и сбыт элеткроэнергии, и могут свободно пользоваться этим инструментом, дабы минимизировать риски убыточности своего энергобизнеса. И как бы ни пытались контролировать их чиновники из Федеральной службы по тарифам, устанавливая цену на «воротах ТЭЦ», они всегда могут наверстать упущенное за счет роста тарифа по пути к потребителю. Стоит отметить, что в свое время Анатолий Чубайс настаивал на полном выделении сетевого хозяйства в ходе реформы РАО. Однако разделения транспортной и производящей структур в «тепловой» энергетике загадочным образом не произошло.

Между тем эта область  тоже требует серьезных реформ и реорганизации. «В тепловых сетях страны, по оценкам специалистов, при норме 5–6% ежегодно теряется около 20% всей вырабатываемой тепловой энергии. Однако за десятилетие реформ сверхнормативные утечки тепла не только не беспокоят хозяев тепломагистралей, но, похоже, им даже выгодны. Новые хозяева тепловых сетей заинтересованы в увеличении затрат на обслуживание тепловых сетей и не заинтересованы работать более эффективно. Вот почему при ремонтах и строительстве новых тепломагистралей (самого капиталоемкого сегмента) до сих пор, к примеру, используются более дорогие трубы с допотопной теплоизоляцией из стекловаты, накладываемой вручную, а не современные, изолированные пенополиуретаном, и сохраняется устаревшая технология канальной прокладки теплотрасс»[5]. Все это значительно увеличивает стоимость работ, а значит, растут издержки. В результате растут тарифы, увеличивается денежный оборот и, соответственно, прибыль, в абсолютном выражении.

Главный вывод, который должен быть сделан по итогам реформы обычно не всегда акцентируется комментаторами. Он таков: государство фактически не справилось с реорганизацией советской энергетики, управлением ею и приняло сознательное решение переложить бремя проблем в частные руки, навсегда сбросив с себя ответственность за дальнейшие события. Но частный капитал не замечен в склонности к благотворительности. Это значит, что финансовая тяжесть решения проблем, опутывающих электроэнергетику, очень быстро была переложена на потребителя — такова природа капитала. А в отрасли вместо одной монополии мы получили несколько региональных. В то же время устойчивость отрасли снизилась.

Внедрение частного капитала в инфраструктурную отрасль —  это скорее благо, нежели порок. Особенность момента в том, что масштаб этого проникновения настолько велик, что не имеет аналогов в западной практике. А значит, не имеет аналогов и сложность прогнозирования рисков негативного поворота в развитии событий и методов их предотвращения. Агенты капитала неизменно будут использовать слабости системы себе во благо (для извлечения дополнительной прибыли или, как вариант, уменьшения рисков). Разные интересы разных игроков на рынке очень легко будут отражаться на потребителе.

Решение о реформировании структуры ОАО «РЖД» было принято  еще в 2001 г., основные принципы  реформирования были заложены в  Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте. «Проведение реформы в начале 1990-х годов было вызвано износом основных фондов более чем на 59 процентов»[18]. В то же время наблюдался рост цен в промышленности, который существенно опережал динамику грузовых железнодорожных тарифов. Если проанализировать данную схему, то получается, что суть реформы, как и в случае с РАО «ЕЭС России» состояла в отделении конкурентных видов деятельности (грузовых перевозок, пассажирских перевозок, сервисных предприятий и т.д.) от основного – самой инфраструктуры, железнодорожных путей, остающейся в руках государства.  По замыслу реформаторов, стоимость перевозок для потребителей железнодорожных услуг в итоге должна была снизиться, а частные инвестиции в железнодорожные перевозки вырасти.

Надо отметить, что  решение о реформировании отрасли  железнодорожных перевозок как в начале принятия Программы вызывало много дискуссий, так и сегодня, в период официального завершения реформы, является предметом активных обсуждений. Многочисленными экспертами (Ю.Саакян, Институт проблем естественных монополий, Ю. Щербанин, заведующий лабораторией транспортно-логистических систем ИНХП РАН и др.), представителями компаний, связанных с данной отраслью, неоднократно отмечалось, что, во-первых, абсолютно отсутствует внятная цель постреформенного состояния отрасли; во-вторых, реформа изначально была создана на основе анализа данных, ситуации 90-х годов, а значит совершенно не отражает текущей ситуации, не было пересмотрено ни одной цели или принципов реформы; в-третьих, не был проведен количественный анализ рисков, не было проведено ни одного расчета последствий реформы. То есть, концепция реформы абсолютно не проработана с научной точки зрения, более того, все еще вызывает вопросы о необходимости такой реформы в целом. 

После начала реформы к концу 2002 года в России появилось 70 компаний-операторов на железной дороге. Начались приватизация имущества железнодорожного комплекса и реорганизация РЖД. «В итоге на 1 января 2010 г. в руках частных компаний-операторов уже сосредоточено более 60 процентов парка грузовых вагонов. На начало реформы их было у частных операторов менее 25 процентов»[18].