Особенности поведения и регулирования Российских естественных монополий

По плану конкурентный рынок железнодорожных перевозок должен был быть уже сформирован. Министерство транспорта должно было обеспечить переход в частную собственность магистральных локомотивов, а также большей части вагонов. Необходимо было также разделить грузовые и пассажирские перевозки, начать продажу лицензий для пригородных пассажирских компаний и, наконец, сформировать вертикально интегрированные железнодорожные структуры. Из этих позиций реализовано только две: грузовые перевозки отделены от пассажирских, большая часть вагонов передана в частную собственность. Но этого не достаточно, чтобы механизм конкуренции в отрасли заработал.  
«Частные собственники за девять лет вложили в покупку новых вагонов порядка 300 млрд рублей, плюс 1,4 трлн составила инвестиционная программа ОАО "РЖД", - подсчитал президент Национальной ассоциации транспортников России Георгий Давыдов[4]. «А в результате мы в 2009 году перевезли столько же, сколько в начале реформы, в 2002 году», - сетует Георгий Давыдов». Словом, деньги уже потрачены, но скорость перевозки не выросла, зато увеличились тарифы. «С 2003 года они увеличились в 2,2 раза. Правда, железнодорожники гордятся тем, что у них в отрасли расценки поднимались не так резво, как у других монополистов (в электроэнергетике они выросли за тот же период в 2,7 раза)»[4].

Главный камень преткновения для реформы - отделение инфраструктуры от перевозок. В правительственном постановлении по реформе РЖД говорится лишь о необходимости рассмотреть вопрос о целесообразности такого разделения, поскольку речь идет об очень сложном механизме организации железнодорожных перевозок, безопасности движения. Между тем до сих пор однозначного ответа на этот ключевой вопрос нет, как нет единого мнения ни у игроков рынка, ни в ведомствах.  
      Так, в ОАО "РЖД" считают, что разделение приведет к снижению эффективности перевозок. Объясняют это тем, что монополия "видит" сразу всю сеть и все вагоны и потому может оптимизировать грузопотоки и значительно снизить стоимость перевозок. Если перевозки будут отделены, то возрастет порожний пробег (он и сейчас у частников выше, чем в советские времена), что, разумеется, скажется на расценках. Такого же мнения придерживается и директор Института естественных монополий Юрий Саакян. «По его мнению, рост затрат на перевозку в этом случае составит до 32%, то есть порядка 223 млрд рублей в год. «Без независимых перевозчиков невозможно достичь целей структурной реформы - снижения стоимости перевозок и модернизации подвижного состава», - говорит председатель некоммерческого партнерства «Совет участников операторов железнодорожного подвижного состава» Сергей Мальцев»[4]. Он отмечает, что компании, выходя на рынок, сталкиваются с препятствиями. Минтранс три года назад разработал правила по перевозке грузов собственными поездными формированиями. Однако, по словам Сергея Мальцева, РЖД препятствует этому, сохраняя разрешительный принцип выезда на сеть. Поэтому многие компании не могут стать полноценными перевозчиками, выполняя лишь операторские функции - у них есть локомотивы, но нет составов.  Еще один спорный вопрос - о так называемых публичных перевозках. В ОАО «РЖД» считают, что разделение инфраструктуры и перевозок поставит под сомнение публичность, когда перевозчик обязан принять любой груз, предъявленный к транспортировке. Но будут ли независимые перевозчики соблюдать этот принцип? Кто будет перевозить тот же уголь, который в объеме перевозок страны составляет треть, но тарифы для угольщиков установлены льготные - ниже себестоимости перевозок. Далее: 60% перевозок в нашей стране - повагонные. То есть предприятие делает заказы всего на один-два вагона, а не на полный состав. Такие перевозки менее выгодны, чем так называемые маршрутные, когда речь идет о целом поезде. Кто вообще будет заниматься низкодоходными сегментами? В ОАО «РЖД» говорят, что частники не хотят работать публичными перевозчиками, им интересны только специально выделенные эффективные маршруты с наиболее прибыльными отправками. 

Юрий Саакян видит возможность некоторых позитивных последствий дробления отрасли. Он считает, что у перевозчика появится мотивация предоставлять более качественные услуги и снижать издержки. Однако, по его мнению, «проявление положительных тенденций носит вероятностный характер, в то время как негативные будут обязательно». 

Руководство железнодорожной монополии, между тем, совместно с консалтинговой компанией McKinsey разработали «Целевую модель рынка грузовых железнодорожных перевозок до 2015 года» и презентовали ее в октябре 2009 года. По сути, это новый, «домашний» план реформы отрасли. Разделение инфраструктуры и перевозок, разумеется, не предусматривается, дальнейшее развитие сектора собственных поездных формирований не допускается. Авторы исходят из принципа так называемой ограниченной конкуренции. Он состоит в том, что в системе железнодорожных сетей выделяются участки, где частные компании могут попробовать свои силы в качестве полноценных перевозчиков. Участки, разумеется, не самые доходные. При этом перевозчик обязан браться за все виды перевозок. Предлагается два варианта. Первый: по конкурсу выбирается один победитель, предложивший лучшие условия, и в дальнейшем он работает как монополист. Второй вариант: на линии может работать сразу несколько компаний, предлагая грузоотправителям наиболее выгодные тарифы и сроки доставки. При этом перевозчики платят владельцу инфраструктуры за ее использование. РЖД готовы отдать на такие линии 1-2% своей грузовой базы. Одновременно создается вторая грузовая компания в форме "дочки" ОАО "РЖД", куда будет передан оставшийся инвентарный парк, и все его вагоны будут предоставляться по свободным тарифам. Так авторы модели рассчитывают создать конкурентный рынок оперирования грузовыми вагонами.

Новые идеи РЖД не вдохновляют ни частных операторов, ни грузоотправителей. Первым не нравится, что их задвинут на неприбыльные участки. Вторым - то, что цены на перевозки могут значительно вырасти. РЖД сейчас не имеет права отступать от установленного прейскуранта. А вот ее дочерние компании смогут это делать.

Однако, по единодушному мнению экспертов, тарифы в отрасли и так уже высоки настолько, что дальнейший их рост приведет к перетоку грузов на альтернативные виды транспорта, в первую очередь - на автомобильный. А по пассажирским перевозкам реальным конкурентом железным дорогам уже давно является авиация. Тем не менее, в нынешней ситуации целевая модель, разработанная ОАО «РЖД», имеет немало шансов на успех. Во-первых, на высшем уровне явно недостает политической воли добиваться последовательного реформирования отрасли. Отчасти это объясняется тем, что эффективность подобной схемы в электроэнергетике, реформаторы которой проторили этот путь, пока, что называется, не доказана. Там молчавшие до сих пор иностранные стратегические инвесторы поочередно стали выступать с осторожной критикой и заговорили о необходимости еще больше повысить тарифы, чтобы выполнить инвестпрограммы. К тому же никаких других альтернативных предложений просто нет, а двигаться вперед необходимо, так как аналитики утверждают, что реформа затянется как минимум до 2013 г.

2.3. Государственное регулирование  сферы естественных монополий в России

      Основными регуляторами и контроллерами деятельности естественных монополий сегодня являются Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам.

Базой для регулирование  является в первую очередь является ФЗ №147 «О естественных монополиях», который был принят еще в 1995 году. Он был неоднократно редактирован, но можно заметить все больше мнений о том, что его нужно пересмотреть. К недостаткам относят целый ряд замечаний. Так, ряд поименованных в нормативном акте сфер не всегда является естественной монополией (услуги общедоступной электрической связи, железнодорожные перевозки), ряд, напротив, совершенно необоснованно исключен из предмета регулирования (в частности, деятельность по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению).

В законе не определены ключевые моменты обеспечения недискриминационного доступа потребителей к оказываемым субъектами естественных монополий услугам, а также правовой статус реестра субъектов естественных монополий, в результате чего сложилась противоречивая правоприменительная практика относительно того, может ли являться не включенный в названый реестр субъект субъектом естественной монополии.

В законе не закреплена система  органов регулирования, принципы ее построения, основы разграничения полномочий регулирующих органов, что на практике приводит к конфликту компетенций антимонопольного органа и федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов.

ФАС неоднократно предпринимал попытки внесения нового проекта  закона «О естественных монополиях» (например, в марте 2009 года[5]), однако его инициатива все еще тормозится.

Используемые методы регулирования естественных монополий  могут быть неценовыми и ценовыми.

Неценовые методы регулирования  использует преимущественно ФАС, иногда инициаторами мер являются другие государственные органы, такие как Министерство по экономическому развитию или Правительство РФ.

Данные методы раскрываются в работе Матина А.А. «Неценовые методы регулирования естественных монополий в условиях трансформации экономики». Он выделяет следующие способы неценового регулирования:

1) Стандартизация и сертификация продукции естественных монополистов. Данный метод основывается на классической предпосылке, что все товары и услуги должны иметь определенный стандарт качества в производстве и конечном выпуске. Например, выпуск труб для газотранспортной системы должен отвечать стандартам прочности (воздействие давления, стойкости к коррозии, диаметр, сплав металла и т.д.), а несоответствие данным требованиям может повлечь отказ потребителей от покупки продукта и потери потребителя.

2) Обязательный аудит. Универсальность подхода данного метода позволяет осуществлять регулирование и на естественно-монопольном рынке. Суть метода широко известна в экономической науке и практике: проверка и контроль финансовых потоков, соответствие бухгалтерской отчетности принятым стандартам.

3) Выделение естественно-монопольного сегмента в отдельную компанию. Суть метода заключается в вычленении естественно-монопольного звена монополиста в отдельно функционирующую компанию со своим руководством и владельцем. Другая же часть монополии, которая является потенциально конкурентоспособной, выходит на рынок и конкурирует с другими производителями.

4) Ведение раздельного бухгалтерского баланса потенциально-конкурентного и естественно - монопольного сегмента в рамках одной компании. Данный метод регулирования по своей структуре схож с предыдущим. Содержательный принцип двух методов одинаков: выделить естественно - монопольный сегмент, но во втором случае - не в отдельную компанию, а в отдельный субъект финансовой отчетности. Компания – монополист, имеющая раздельный баланс по определенным конкурентным и «чисто» естественно - монопольным сегментам, имеет ряд преимуществ перед просто разделенной компанией по сегментам. Эффективность состоит в том, что компания выступает как единая производственная система с уже отлаженной структурой «производство – сбыт».

5) Организация торгов за франшизу (франчайзинг). Суть этого метода регулирования заключается в создании условий для благоприятного функционирования отрасли посредством торгов. Ставятся определенные условия перед компаниями – претендентами, удовлетворяющие оптимальному функционированию отрасли, как для потребителей, так и для будущих производителей. Условия могут включать стоимость услуг или продукта для конечного потребителя, систему поставок, наличие у фирмы-претендента опыта ведения бизнеса в данной отрасли и т.д. Из всех претендентов выбирается один, отвечающий всем параметрам отборочной комиссии. При этом все основные фонды находятся в собственности государства. Условия договора предполагают получение компанией прибыли без ущемления финансовых интересов потребителей. Эффективность организации торгов за франшизу достаточно высока, поскольку в отрасли ведет хозяйственную деятельность опытная компания, знающая все тонкости производственного процесса. Компания выступает как единая отрасль, выполняя функции производства, сбыта продукции конечным потребителям и имея все возможности для устранения технических и финансовых проблем.

6) Обязательное обслуживание определенных групп потребителей. Содержание метода достаточно четкое: компания - естественный монополист обязана оказывать услуги определенным группам потребителей без учета своевременной оплаты за предоставленные услуги. В определенную группу потребителей входят в России все объекты, поддерживающие государственную безопасность (военные части, здания силовых ведомств и т.д.), а также социально значимые объекты жизнедеятельности.

7) Ограничение на покупку акций предприятий  – естественных монополистов. Объективная необходимость в использовании указанного метода регулирования очевидна в силу следующих причин: контроль государства над стратегически важной отраслью (в том числе через своих представителей в совете акционеров, кадровые назначения, через систему государственных заказов и т.п.); обеспечение энергетической безопасности национальной экономики; поддержание приемлемых для российских потребителей (домашних хозяйств и предприятий реального сектора) цен, а, следовательно, повышение конкурентоспособности российской продукции; реализация такой важной задачи, как газификация российских регионов (особенно в сельской местности), а также сохранение внешнеэкономических рычагов влияния на экономическое и социально- политическое развитие других стран и мировое развитие в целом. Использование указанного метода продиктовано также последствиями экономической обстановки начала 90-х годов, когда происходила стихийная (необдуманная) приватизация большинства объектов государственной собственности, в том числе и тех, которые имели стратегическое значение для России. В более широком плане указанный метод может трактоваться как выбор определенной формы собственности.

8) Неформальные методы. Неформальными следует считать те методы, которые основаны на реализации «неформальных правил», то есть действующих вне сферы официальных законов и контрактов. Применительно к изучаемой проблеме, это выражается в существовании неформальных методов неценового регулирования естественных монополий. Их действие принимает следующие формы:

- административно – бюрократические (командно – административные) формы: субъективистское воздействие властных органов (федеральных, региональных, местных) на политику естественных монополий, исходя из принципа целесообразности (политической, социальной или коррупционной);

- кадровые формы: расстановка на руководящие посты в компаниях - монополистах лиц, лояльных политически или персонально руководителям власти;

- реализация интересов определенных коммерческих структур (нередко в сговоре с представителями власти), что, в частности, принимает форму разной степени доступности фирм к инфраструктуре, особенно на региональном и местном уровнях;

- обременение естественных монополистов непрофильными функциями (чаще всего по «рекомендации» властных структур): дополнительные социальные нагрузки, поддержка определенных кандидатов и партий (особенно в период выборов), содержание СМИ и т.п.

- выполнение крупнейшими компаниями - естественными монополистами, играющими важную роль на мировых рынках, политических задач, которые затрагивают интересы страны в отношениях с другими странами.