Управление миграционными потоками

1) Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г., 3 января, 18 июля 2006 г., 1 декабря 2007 г.), в котором устанавливаются принципы гражданства; основания, условия и процедура приобретения и прекращения гражданства и т.д.;

2) Федеральный закон от 21 июня 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции ФЗ от 30.06.2003 № 86-ФЗ; от 11.11.2003 № 144-ФЗ; от 22.08.2004 № 122-ФЗ; от 02.11.2004 № 127-ФЗ; от 18.07.2006 № 110-ФЗ (в ред. от 06.01.2007); от 18.07.2006 № 121-ФЗ; от 29.12.2006 № 258-ФЗ; от 01.02.2007 № 310-ФЗ; от 04.12.2007 № 328-ФЗ; от 06.05.2008 № 60-ФЗ, предметом правового регулирования которого является определение правового положения иностранных граждан в России, отношений последних между собой и органами власти и т.д. во время пребывания в России, осуществления трудовой, предпринимательской и иной деятельности;

3) Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах», где фиксируется статус вынужденных переселенцев, гарантии прав и законных интересов;

4) Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. «О беженцах», где выделены основания и порядок признания беженцем на территории России, а также определены гарантии защиты прав и законных интересов беженцев.

Кроме перечисленных дополнительно можно выделить более десяти федеральных законов, обеспечивающих регулирование различных сфер миграции. Однако в них не просматривается решение отдельных проблем миграции, в которых практика испытывает нужду. При этом имеет место фрагментарность в использовании законодателем отдельных норм международного права применительно к миграционным процессам. В то же время ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо предписывает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Отсутствие в национальном законодательстве некоторых норм международного права находит подтверждение в ряде примеров. Так, например:

1. Декларация ООН о правах  человека 1985 г. в отношении лиц, не  являющихся гражданами страны, в которой они проживают, провозглашает, что «каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности, все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона». Аналогичная норма присутствует в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. Отсюда следует обязанность государств обеспечить защиту прав и свобод лиц, не являющихся гражданами государства проживания. Тем не менее, в России Законы «О милиции», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» предусматривают исключительную возможность обращения за защитой прав в органы государственной власти и органы местного самоуправления только для граждан России. При этом о праве на обращение для иностранных граждан и лиц без гражданства умалчивается.

2. В Федеральном законе «О беженцах» усматривается отход от императивных норм Конвенции о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) и Протокола (1967 г.), касающихся статуса беженцев. Например, пп. 1 п. 1 ст. 9 Закона не соответствует разделу «C» ст. 1 Конвенции. В частности, получение беженцем разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации при его осуждении за совершение преступлений не может служить основанием для утраты статуса беженца.

Статья 42 Конвенции о статусе беженцев специально запрещает оговорки к ст. 1 Конвенции. В пп. «d» п. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. указано: «...оговорка означает одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договоров в их применении к данному государству».

Однако в ст. 1, 2, 3, 9 Федерального закона «О беженцах» содержатся формулировки, частично исключающие или частично изменяющие смысл ст. 1 Конвенции о статусе беженцев.

3. Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. декларирует право законно находящихся на территории мигрантов и иностранцев на свободу мысли, совести и вероисповедания, равенство перед судом, личную неприкосновенность, свободу мирных собраний, свободу ассоциаций, право на социальное обеспечение, на свободное передвижение и свободу выбора места жительства и другие права. В соответствии с Конвенцией иностранцы, законно находящиеся на территории России, могут быть высланы только во исполнение законно принятого решения и одновременно иметь возможность представить доводы против высылки. Однако в Законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» такая процедура не предусмотрена.

Изложенное убеждает, что имплементация международных норм в России происходит медленно и выборочно. Это приводит в ряде случаев к неисполнению международных обязательств и ущемлению прав мигрантов. В контексте изложенного можно констатировать, что механизм правового регулирования как система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения миграционных отношений, требует дальнейшего совершенствования. Важное место в этом механизме играют юридические нормы и акты реализации, по которым законодательными органами должна проводиться работа.

Современная миграционная ситуация в Российской Федерации требует более детального регулирования миграционных процессов на федеральном уровне, обеспечив при этом достаточное количество средств, позволяющих конкретизировать права отдельных лиц, чьи интересы затрагиваются при миграции. Для решения проблем необходимо упорядочение миграционных потоков на территории отдельных субъектов, уточнение полномочий субъектов РФ в сфере правового регулирования миграционных процессов и издание ряда бланкетных норм для возможности правового регулирования вопросов миграции органами государственной власти Российской Федерации по направлениям их деятельности.

Реализация таких шагов возможна путем принятия ряда нормативных актов на федеральном уровне [14]:

1) федерального закона, целями которого  должны быть: управление миграционными потоками, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.

При этом должны быть учтены потребности российского законодательства в унификации внутренних норм, согласованных с международным правом, и т.д.

Принятие данного закона поможет решить ряд обозначенных выше проблем путем: включения в законопроект новых понятий, применяемых в международном праве, которые необходимы для формирования терминологии законодательства в сфере правоотношений, связанных с выделением различных субъектов миграции; определения принципов государственной миграционной политики для стабилизации существующих в области правового регулирования миграции правоотношений; конкретизации уполномоченных государственных органов, компетентных в области миграционных правоотношений, с уточнением перечня их полномочий; предоставление конкретных полномочий по вопросам правового регулирования миграции субъектам Российской Федерации; определения системы правовых гарантий для отдельных категорий мигрантов; предоставления социальных гарантий для лиц, являющихся вынужденными мигрантами с определением процедур реализации их прав на социальную помощь; установления регламента проведения необходимых санитарно-эпидемиологических мер в отношении мигрантов; создания программы научно-методического обеспечения миграционной политики в Российской Федерации.

В целях создания надлежащих условий расселения и обустройства вынужденных мигрантов в законе должна быть определена процедура учета складывающейся в регионах обстановки, плотности населения, наличия целевого земельного фонда, климатических особенностей, экологической обстановки, перспектив развития инфраструктуры и создания рабочих мест;

2) поправок к действующим федеральным  законам с целью приведения их в соответствие с международными обязательствами России и соотнесения их с потребностями России. При этом необходимо сохранить институциональный баланс в регулировании отношений, связанных с миграцией, осуществляя правовое регулирование: вынужденной внутренней миграции; вынужденной миграции граждан Российской Федерации; переселения семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы; переселения населения из районов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Федеральным законодателем могут быть решены многие другие задачи путем внесения в миграционное законодательство поправок, связанных с введением уведомительной системы регистрации, по месту пребывания, которая в перспективе может устранить коллизии, связанные с реализацией прав граждан и других лиц, законно находящихся на территории России, на свободу передвижения, и внести достоверность в сведения, представляемые мигрантами о месте их проживания.

2.2. Анализ миграционных потоков  в РФ, их структура и тенденции 

В конце ХХ в. миграция в Россию происходила на фоне специфических условий. В частности, после распада СССР мигрантами стали наши бывшие соотечественники. В настоящий момент массовая волна миграции из стран СНГ пошла на убыль. Численность зарегистрированных беженцев и вынужденных переселенцев сократилась с 1191,9 тыс. чел. в 1998 г. до 505,7 тыс. чел. в 2010 г. (таблица 1) [20].

Таблица 1. Общая численность зарегистрированных вынужденных переселенцев и беженцев по федеральным округам России на 01.01.1998 и 01.01.2010 г.

В целом, факторы, определяющие направления и масштабы миграционных потоков, можно разделить на следующие группы:

- показатели экономического развития  территории. Отмечается наиболее  сильная теснота связи между  показателями внутренних миграционных  потоков с такими индикаторами  уровня развития территории, как  величина валового внутреннего  продукта на душу населения, темпы роста ВВП и доля убыточных предприятий;

- показатели уровня жизни населения. С одной стороны мигранты стремятся в регионы с относительно более высоким уровнем жизни, с другой стороны, рост уровня жизни и сокращение масштабов бедности в регионе приводят к увеличению миграционного оттока;

- показатели уровня демографического  развития региона оказывают непосредственное воздействие на масштабы миграции в России. Так, с ростом численности населения региона увеличивается численность как выбывших, так и прибывших, что согласуется с так называемой гравитационной теорией: с ростом численности населения растет вероятность наличия в предполагаемом регионе вселения родственников и знакомых, что снижает предполагаемые издержки миграции;

- показатели уровня социального развития территории. Россияне, меняя место жительства, предпочитают переезжать в регионы с относительно высоким уровнем предоставляемых общественных благ в области здравоохранения и образования, а также в более благополучные в криминогенном плане территории;

- показатели, характеризующие ситуацию  на региональных рынках труда  и жилья. Миграционная привлекательность  региона возрастает с улучшением  жилищных условий. Одновременно  прослеживается на первый взгляд  парадоксальный факт: индивиды стремятся переезжать в регионы, где стоимость жилья выше;

- экологические и природно-климатические  показатели;

- показатели, характеризующие федеральную  и региональную государственную политику (в т.ч. наличие специальных региональных налогов и их величина, сложность механизма регистрации вновь прибывших);

- индикаторы уровня социально-политической  стабильности;

- материальные и нематериальные  издержки, связанные с миграцией (в т.ч. уровень развития транспортной  инфраструктуры региона) [8, с. 99 – 100].

Кроме того существуют так называемые «барьеры внутрирегиональной миграции», которые можно разделить на три основных типа:

- административные (институт прописки, регистрации и пр.);