Судебная форма защиты прав местного самоуправления как юридическая гарантия

Проблемам становления и деятельности конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации в период с 1990 по 2000 гг. профессор Овсепян Ж.И. посвятила специальное научное исследование. По состоянию на момент опубликования её научной работы в более чем сорока субъектах Федерации имелись нормативные акты, регулирующие учреждение конституционных (уставных) судов. Однако в начавшемся столетии процесс формирования таких судов не получил развития. Даже в субъектах Федерации, где уставами предусмотрено создание этого звена судебной системы (например, Краснодарский край), такие суды не сформированы и не функционируют. Причин здесь несколько и они достаточно широко обсуждались в научных изданиях. Остается актуальным и критическое замечание Д. Козака по поводу деятельности действующих конституционных (уставных) судов: «Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля».

Конституционные суды или подобные органы конституционного контроля в основном образованы в республиках. Между тем, в новых условиях деятельности органов местного самоуправления, перестройки межбюджетных отношений создание конституционных (уставных) судов в субъектах Российской федерации обусловлено объективной необходимостью. Нам представляется, что реформа местного самоуправления будет более успешной при содействии в этом конституционно-уставного правосудия. Поэтому вносим предложение о завершении создания во всех субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов, призванных разрешить споры о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Возможности судебной защиты местного самоуправления не ограничиваются рассмотрением дел в судах общей юрисдикции и формами конституционно-уставного правосудия. В соответствии со ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных вышеназванным Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления.

Статья 29 АПК Российской Федерации регламентирует подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В частности, Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) об оспаривании нормативных  правовых актов, затрагивающих права  и законные интересы заявителя  в сфере предпринимательской  и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов;

2) об оспаривании ненормативных  правовых актов органов государственной  власти Российской Федерации, органов  местного самоуправления, решений  и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности;

3) об административных  правонарушениях, если федеральным  законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций  и граждан, осуществляющих предпринимательскую  и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если  федеральным законом не предусмотрен  иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие  из административных и иных  публичных правоотношений, если  федеральным законом их рассмотрение  отнесено к компетенции арбитражного  суда.

Вопросы охраны прав местного самоуправления судами арбитражной юрисдикции частично рассматривались отдельными учеными, но происходило это на основе федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. и ранее действовавшего АПК Российской Федерации. Анализ судебной работы Арбитражного суда Краснодарского края за последние 3-4 года свидетельствует о продолжающемся увеличении её объёма и сложности. На разрешение арбитражного суда в 2001 году поступило 23 960 заявлений и исков, что на 4500 больше, чем в предыдущем году. Число разрешенных дел увеличилось на 4 857 или на 26,9%. От общего числа рассмотренных дел споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений составили 66,4%, из которых число споров о ликвидации юридических лиц (в т.ч. основанных на муниципальной собственности) возросло на 40,4%. Признание недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов увеличилось на 200 дел, в основном за счет активизации различных контролирующих органов (стандартизации, санэпидемстанции и др.).

Анализ основных статистических показателей работы Арбитражного суда Краснодарского края за 2003 год показал, что в отчетном году тенденция к увеличению количества поступивших исков, заявлений и рассмотренных дел сохранилась. В 2003 году в суд поступило 30 552 (в 2002 году - 25 345) заявлений и исков, т.е. на 20,5% больше, чем за предыдущий год. Количество рассмотренных в отчетном периоде дел составило 28 917, по сравнению с 2002 годом - 22 616, что свидетельствует о росте на 6 301 дел или на 27,9%. В 2003 году судом рассмотрено 15 896 дел по спорам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений. Продолжился рост объёмов рассмотренных дел и в 2004 году, в целом произошло увеличение поданных заявлений и исков на 47,2%. В 2005 году общее количество указанных обращений составило более 52 тысяч. По показателям объема выполненной нагрузки Арбитражный суд Краснодарского края занимает третье место в России.

Среди рассматриваемых дел значительную долю занимают споры, возникающие из административных и других публичных правоотношений. За последние пять лет их доля увеличилась почти в четыре раза. В структуре этого объёма выделяются дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления (от трехсот в 2001 году, до почти восьмисот в 2005 году). При этом велика доля дел о спорах с участием органов местного самоуправления, связанных с арендой и оборотом земли, самовольным строительством, оспаривании нормативных актов органов местного самоуправления. Учитывая личный опыт работы, соискатель пришел к выводу о необходимости введения специализации судей арбитражного суда по вопросам муниципально-правовых отношений.

Менее распространенная форма судопроизводства, в рамках которой также осуществляется судебная защита местного самоуправления, является уголовное судопроизводство. При совершении преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления должностные лица органов местного самоуправления несут уголовную ответственность. Наиболее распространенными видами преступлений, которые совершают должностные лица местных сообществ, являются: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК Российской Федерации); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК Российской Федерации); получение взятки (ст. 290 УК Российской Федерации).

При защите интересов местного самоуправления в рамках уголовного судопроизводства особых проблем нет. Вместе с тем, в южном регионе большой общественный резонанс имело уголовное дело в отношении двух руководителей муниципального образования город Краснодар (председателя городской Думы и главы администрации города), которые, превышая свои полномочия, растратили несколько десятков миллионов рублей из местного бюджета, получив несоразмерную ответственность. В связи с чем, руководствуясь интересами населения, некоторые учёные вносят предложение об ужесточении уголовного наказания по названным выше преступлениям, с обязательным возвращением причиненного ущерба местному бюджету.

Завершая анализ всех форм судопроизводства, обеспечивающих защиту прав местного самоуправления, обратим внимание и на роль административного судопроизводства, осуществляемого в отношении субъектов ответственности по законодательству об административных правонарушениях. В ранее действовавшем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, специальная статья 193-3 предусматривала административную ответственность в виде штрафа за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. Статья была подведомственна районным (городским) народным судам.

В новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях указанная статья не вошла. Тем не менее, мы считаем, что значительная часть родовых объектов особенной части Кодекса потенциально может защищать коллективные права и интересы местного самоуправления. Учитывая сложившуюся ситуацию, субъекты Российской Федерации в региональных законах об административных правонарушениях стали предусматривать специальные статьи, направленные на охрану и защиту прав и интересов местного самоуправления. Так, например, в Законе Краснодарского края «Об административных правонарушениях» от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ имеется статья 4.1 «Невыполнение обязательных для исполнения в соответствии с законом требований депутата законодательного (представительного) органа местного самоуправления, главы администрации (губернатора) Краснодарского края, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления». В этом же законе есть статьи 4.8. «Незаконные действия по отношению к символике муниципального образования» и 4.10 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции».

В региональном законе Ростовской области об административных правонарушениях также имеется несколько специальных статей, защищающих права местного самоуправления. В частности, ст. 2.2 «Неисполнение решений, принятых на собраниях (сходах) граждан, на местных референдумах», ст. 9.1 «Представление органам государственной власти Ростовской области и (или) должностным лицам органов государственной власти Ростовской области, органам местного самоуправления заведомо ложной информации», ст. 9.3 «Использование символики муниципального образования в нарушение установленных правил». Возбужденные дела об административных правонарушениях по большинству из перечисленных статей рассматриваются мировыми судьями.

Иными словами, защита прав и интересов местного самоуправления обеспечивается и правовым институтом мировых судей.

Подводя итоги вышеизложенному, мы считаем возможным сделать следующие выводы:

1. Судебная защита прав местного самоуправления обеспечивается всеми видами судопроизводства (конституционным, гражданским, административным и уголовным).

2. Правом на судебную  защиту обладают граждане, проживающие  на территории муниципального  образования, органы местного самоуправления, а также должностные лица органов местного самоуправления.

3. Необходимо внести изменения  в ГПК Российской Федерации, предусматривающие  дополнительные гарантии для  обеспечения прав населения муниципального  образования, они связанны с ускоренным и квалифицированным рассмотрением дел в защиту коллективных исков и коллективных заявлений (обращений) граждан.

3. Мы предполагаем, что  в условиях действия нового  федерального закона о местном  самоуправлении, при повышении активности  низового уровня муниципальной власти количество споров о межбюджетных отношениях будет возрастать. Решение этой системной проблемы мы связываем с развитием конституционно-уставной юстиции, поэтому вносим предложение о завершении создания во всех субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов, призванных разрешать споры о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Значительную долю среди рассматриваемых в Арбитражном суде Краснодарского края дел занимают споры, возникающие из административных и других публичных правоотношений. При этом велико количество дел, связанных с защитой прав местного самоуправления. Соискатель пришел к выводу о необходимости введения специализации судей арбитражных судов по вопросам муниципально-правовых отношений.

5. Следует поддержать  ученых, которые, руководствуясь интересами  населения, вносят предложение об  ужесточении уголовного наказания  за должностные преступления, совершаемые выборными и иными должностными лицами муниципальных образований.

6. Защита прав местного  самоуправления осуществляется  и в рамках административного (федерального и регионального) законодательства, т.е. административного судопроизводства, в том числе мировыми судьями.

Автор: Черненко А.В.