Судебная форма защиты прав местного самоуправления как юридическая гарантия

Судебная форма защиты прав местного самоуправления как юридическая гарантия

Как справедливо отмечает в своей монографии профессор Чепурнова Н.М., «закрепление принципа разделения властей, признание судебной власти самостоятельной ветвью государственной власти со всеми свойственными ей атрибутами расширило сферу её функционального воздействия на общественные отношения далеко за пределы только осуществления правосудия и повлекло изменения полномочий судебной власти», поэтому суду принадлежит особая роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления.

Ст. 133 Конституции Российской Федерации гарантирует местному самоуправлению право на судебную защиту. Конституционную норму о судебных гарантиях конкретизировал федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. В частности, его ст. 46 определяла круг субъектов, обладающим правом на судебную защиту местного самоуправления. Это, во-первых, граждане, проживающие на территории муниципального образования; во-вторых, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Дословно ст. 46 «Судебная защита местного самоуправления» имеет следующую формулировку: «Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявить в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий учреждений и организаций, а также общественных объединений». Важным с правовых позиций является то, что в тексте статьи 46 дан перечень видов правовых актов, нарушающих права местного самоуправления, которые могут быть признаны недействительными, это акты: а) органов государственной власти и государственных должностных лиц; б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; в) предприятий, учреждений и организаций; г) общественных объединений. В вышеуказанной статье обозначена и форма судопроизводства, в рамках которого должна осуществляться защита прав местного самоуправления - исковое производство.

Нельзя считать, что редакция статьи 46 была идеальной и охватывала весь комплекс правового регулирования прав местного самоуправления на судебную защиту. Она, к примеру, не охватывала институт обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободу граждан в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (с последующими изменениями). Не отражены в тексте ст. 46 и вопросы обеспечения прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Однако всё это не давало повода для того, чтобы данная статья была упразднена в новой редакции федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. К сожалению, это произошло. Ст. 46 вместе со статьями 43, 44 и 45 (входящими в гл. 6 «Гарантии местного самоуправления») не вошла в текст новой редакции федерального закона о местном самоуправлении. В федеральном законе № 131-ФЗ сохранена текстуально лишь ст. 52 редакции прежнего федерального закона о местном самоуправлении «Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».

В ней, в частности, закреплено: «Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке». Данный текст полностью вошел в ст. 78 новой редакции федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Мы считаем, что необходимо вернуть институционные гарантии местного самоуправления, существовавшие в тексте прежнего федерального закона о местном самоуправлении, закрепленные в виде главы 6, и ввести их в текст редакции федерального закона № 131-ФЗ, добавив туда и редакцию ст. 78.

В результате упразднения в новой редакции федерального закона о местном самоуправлении института гарантий наиболее незащищенными среди субъектов муниципальных правоотношений оказались граждане, проживающие на территории муниципального образования - члены местного сообщества. Причин здесь несколько. Во-первых, жители муниципального образования, как правило, разобщены. Во-вторых, чаще всего нарушаются права и интересы не всех жителей муниципального образования и его какой-то части (жилого микрорайона, улицы, квартала, многоквартирного дома и т.п.). В-третьих, как показывает практика, нередко права и законные интересы местного сообщества нарушаются и ущемляются органами местного самоуправления и государственными органами. И это вопреки тому, что закреплено в ст. 18 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Зачастую граждане ведут многолетнюю тяжбу за свои права и законные интересы, вынуждены обращаться, не находя поддержки в судах муниципального уровня, в другие инстанции (например, к президенту страны, в правозащитные организации).

Наглядным свидетельством сложного поиска защиты своих прав является анализ письменных жалоб и обращений граждан, проведенный Комиссией по правам человека при главе администрации Краснодарского края за два прошедших года. Так, например, в 2003 году в указанную выше комиссию по правам человека обратилось 1616 граждан. По числу полученных жалоб и обращений Комиссией установлена 21 категория повторяющихся случаев нарушений прав граждан. Для наглядности приведем лишь первую десятку категорий нарушений по мере их убывания (в процентном отношении):

судебная защита прав и свобод человека- 17,6;

право на социальное обеспечение - 17,1;

право на жилище и его неприкосновенность - 7,8;

право вопросы, связанные с исполнительным производством по решениям суда - 7,2;

право на реализацию льгот, установленных законодательством - 6,7;

жалобы на действия (бездействия) работников муниципальных образований - 6,1;

жалобы на действия (бездействия) работников правоохранительных органов и прокуратуры - 6,0;

земельные вопросы - 4,9;

на приобретение гражданства - 4,8;

право на свободу передвижения, выбор места жительства - 3,7

В 2004 году в Комиссию обратилось около 1500 человек.

Систематизированная статистика полученных жалоб и обращений граждан в Комиссию по правам человека в абсолютных величинах выглядит так:

судебная защита прав и свобод человека - 205 чел.;

право на социальное обеспечение - 139 чел.;

жалобы на действия (бездействия) работников правоохранительных органов, прокуратуры, адвокатуры - 130 чел.;

право на жилище и его неприкосновенность - 118 чел.;

жалобы на действия (бездействия) работников муниципальных образований, ЖКХ, федеральных органов - 110 чел.;

право на свободу, в т.ч. свободу слова - 75 чел.;

право на приобретение гражданства и регистрацию - 70 чел.;

земельные вопросы - 55 чел.;

вопросы, связанные с исполнительным производством по решению суда - 44 чел.;

право на труд (в том числе на безопасный труд), защиту от безработицы - 40 чел..

Несмотря на то, что не все виды жалоб и обращений преследовали цель защитить права и интересы местного самоуправления, т.е. могли носить индивидуальный характер, все равно можно сделать неутешительный вывод о том, что на первом месте среди категорий наиболее распространенных нарушений прав граждан в Краснодарском крае являются нарушения в сфере судебных органов (судебная защита прав и свобод человека); третье, пятое и шестое место занимают жалобы на действия (бездействия) работников муниципальных образований либо жалобы на действия (бездействия) работников правоохранительных органов и прокуратуры, нарушающие права граждан. Таким образом, проведенное исследование Комиссией по правам человека показало, что в судебных органах, призванных защищать права и интересы местного самоуправления, чаще всего и нарушаются права граждан. В правоохранительных органах, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, не обеспечивается должным образом гарантии охраны прав членов местного сообщества.

В процессе проводимого нами исследования было выявлено множество обращений жителей муниципальных образований, которые отстаивали свои коллективные права в различных инстанциях, но так и не получили их защиты. Вот лишь несколько примеров, которые получили общественный резонанс благодаря средствам массовой информации. В городе Ейске в декабре 2005 года прошел митинг у здания районной администрации. Его провели фермеры Ейского и некоторых других соседних районов. Выступающие подвергли критике местных чиновников, при попустительстве которых набирает силу процесс обезземеливания крестьян, и расхищаются природные ресурсы. На митинге прозвучала информация о том, что под видом нужд для местного строительства за 15 лет планируется вывести 750 тысяч кубометров морской ракушки с Камышеватской косы Азовского моря. В результате чего через пару лет Азовское море подойдет к домам жителей станицы Камышеватской.

В тоже время в станице Должанской Ейского района администрацией муниципального образования были организованны первые земельные торги. По заявлениям жителей станицы было оформлено пятнадцать земельных участков под индивидуальную застройку. При первоначальной стоимости одного участка в сто тысяч рублей, все земельные участки были проданы по шестьсот тысяч рублей каждый, но собственниками стали покупатели из Москвы. Никто из местных жителей на торгах не смог конкурировать с «гостями» из столицы.

В самом городе Ейске инициативная группа жителей улицы Нижнесадовой несколько лет пытается провести экологическую экспертизу и добиться запрета на использование узкой улочки для подъезда к морскому порту тяжелых грузовиков с лесом, металлоломом, зерном, иными инертными материалами. Здесь же запущен терминал по перевалке дизельного топлива одновременно из тридцати железнодорожных цистерн на морские суда. В большой пачке документов, собранных инициативной группой жителей улицы, есть заключение ЦСЭН. В нем указано, какими конкретно вредными веществами дышат местные жители, насколько завышены параметры шума. Однако обращения жителей в администрацию города, в прокуратуру ни к чему не привели. Жители улицы намерены отстаивать свои конституционные права на благоприятную окружающую среду в краевых, федеральных и международных инстанциях.

В Республике Адыгея в результате незаконной добычи песчано-гравийной смеси из русла реки Белой изменилась гидрология реки, усилилась боковая эрозия правого берега. У села Белого река смыла около 6 гектаров пастбищ и более 20 гектаров пойменного леса. Она разрушила дамбу, защищавшую село от наводнений, и сейчас реально угрожает затоплением производственных и жилых объектов. Под воду уже ушли не только поля и леса, но и дорога, асфальтобетонный завод и даже опора линии электропередачи. Однако органы государственной власти Республики Адыгея не могут пересечь незаконную добычу песчанно-гравийной смеси. Это продолжается с 1998 года. Первыми подняли тревогу местные депутаты и руководители сельской администрации, но до сих пор эта проблема не решена. Жители горного поселка Каменномостовского Майкопского района Республики Адыгея несколько лет пили воду, в которой предельно допустимая концентрация радиоактивного вещества радия была превышена в десять раз. Об этом стало известно случайно, когда в местной санэпидстанции появилось специальное оборудование. Позже, по расчетам специалистов, был сделан вывод о том, что нанесение вреда организму человека при употреблении такой воды возможно лишь при её употреблении в количестве 10 литров в сутки.

Многие проблемы по защите законных интересов населения сельских муниципальных образований в Краснодарском крае связаны с разрушениями мостов через горные реки после весенних паводков. Так, например, жители хутора Новоукраинский Отрадненского района испытывают неудобства из-за разрушенного моста, ранее соединявшего хутор с районным центром. Чтобы попасть в станицу Отрадную жители вынуждены преодолевать 35 километров по объездной дороге. Уже на протяжении более двух лет мост не восстанавливается, его ремонт местной администрацией оценивается в размере от 20 до 25 млн. рублей. Аналогичная ситуация сложилась у жителей хутора Лазарчук и станицы Надежной того же Отрадненского района.

Много фактов нарушений групповых интересов населения имеет место в самом краевом центре. В настоящее время возник конфликт коллектива гаражно-строительного кооператива № 74, расположенного в районе улиц Димитрова и 2-я Пятилетка. Решением Советского райисполкома от 20 июля 1990 г. № 291/15 кооперативу был выделен земельный участок под установку металлических гаражей для владельцев индивидуального транспорта. Теперь в соответствии с новым генеральным планом развития города этот земельный участок передан для строительства автомагистрали и многоэтажной жилой застройки. Снос 450 гаражей затрагивает интересы 1500 человек. Между тем за 15 лет существования кооператива его члены благоустроили территорию, провели электричество, заасфальтировали подъездные дороги. Аналогичный конфликт набирает силу между членами ГСК № 77 и руководством Краснодарского отделения Северо-Кавказской железной дороги. Кооператив существует более 10 лет, он расположен в близи крупного жилого микрорайона «Комсомольский», но за железнодорожной магистралью Краснодар - Кавказская. Единственная автодорога на территорию кооператива проходит через железнодорожный переезд, который, как, оказалось, был «временным», но просуществовал около 10 лет. Переезд признан не отвечающим техническим нормам безопасности, решением руководства отделения дороги закрыт, более полутора тысяч членов гаражного кооператива не могут пользоваться своими гаражами и личным транспортом.

Жители поселка Знаменского в Карасунском округе несколько лет обращаются в администрацию города Краснодара с просьбой о строительстве переезда или пешеходного перехода через железнодорожную магистраль Краснодар-Кавказская. От городской цивилизации, муниципального транспорта жителей отделяет семь километров объезда по автодороге. Большинство жителей предпочитают попадать в город за несколько минут через железнодорожные пути, пренебрегая своей безопасностью, рискуя попасть под поезд. Все обращения жителей многотысячного поселка остаются без внимания.

Как нами было отмечено ранее, новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» несколько расширил права граждан России предоставил им возможность: участвовать в местных референдумах и муниципальных выборах (п. 1 ст. 3); выступать с инициативой назначения местного референдума (п. 4 ст. 24); принимать муниципально-правовых акты (п. 1 ст. 7); решать вопросы объединения, разделения и изменения статуса муниципальных образований (п.п. 3-6 ст. 13; п. 3 ст. 24); решать вопрос об отзыве депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (п.п. 1, 2 ст. 24); изменять границы муниципального образования (п.п. 2,3 ст. 12; п.п.З, 5, 7 ст. 13; п.п. 2, 3, 4 ст. 24); обладать правом правотворческой инициативы и вносить проекты муниципально-правовых актов в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 26; ст. 46); обращаться в органы местного самоуправления (ст. 32); определять структуру органов местного самоуправления (ст. 34) и др.