Судебная форма защиты прав местного самоуправления как юридическая гарантия

В тоже время, как показывает практика в последние годы, в судах общей юрисдикции значительно (по оценкам экспертов в пять раз) увеличилось количество дел о нарушениях прав граждан-жителей муниципального образования органами местного самоуправления. В основном это дела, связанные с уплатой повышенных тарифов на услуги ЖКХ. Известно, что с 2005 года плата за жильё и коммунальные услуги выросла почти вдвое и дошла до полной (100 %) их стоимости.

Жители муниципальных образований гг. Краснодара, Тихорецка и некоторых других усмотрели в подходе к расчетам оплаты полной стоимости услуг ЖКХ определенную долю «волюнтаризма», т.е. отсутствие достаточной экономической обоснованности новых тарифов либо намеренное включение в оплату невыполненных услуг. В г. Тихорецке две жительницы, проявив инициативу, выступили в защиту своих «жилищно-коммунальных» прав и в поисках справедливости собрали подписи более 14 тысяч жителей города. Данное обращение они передали главе муниципального образования и депутатам местного представительного органа в надежде защитить свои права по уплате реальной стоимости услуг ЖКХ. В городском суде прошло более 15 судебных заседаний по этому делу. В октябре 2005 года завершился беспрецедентный судебный процесс: две пенсионерки выиграли суд у депутатов городского совета Тихорецка, тем самым отменив их решение на незаконно завышенные тарифы ЖКХ. В результате этого предприятия жилищно-коммунального хозяйства остались должны горожанам около трех миллионов рублей.

В городе Краснодаре несколько жителей приватизированных квартир более 1,5 лет пытаются в порядке гражданского судопроизводства изменить систему расчетов за услуги ЖКХ и судятся с муниципальным учреждением «Жилзаказчик» городской администрации. В процессе судебного разбирательства выяснилось, что типовые договоры на техническое обслуживание жилых помещений утверждены постановлением мэра города Краснодара в 2000 году, хотя должны были приниматься Правительством России в соответствии с Гражданским кодексом РФ. По мнению истцов, расчеты и соответственно плата за техническое обслуживание приватизированных квартир муниципального жилищного фонда должны быть различны. Актуальность этого разграничения в ближайшее время еще более возрастет в связи с введением в действие местного налога на имущество физических лиц.

В ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации дан перечень способов защиты гражданских прав. В судебной практике все перечисленные способы активно используются. Однако, по мнению известных ученых, наиболее значимыми и эффективными способами судебной защиты местного самоуправления являются:

- оспаривание гражданами  решений и действий различных  органов государственной власти  и должностных лиц, нарушающих  их право на местное самоуправление;

- оспаривание органами  местного самоуправления решений  и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;

- разрешение споров о  компетенции органов местного  самоуправления между собой, а  также между органами местного  самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.

Как мы видим, из самостоятельного исследования на первом месте среди субъектов судебной защиты находятся не органы местного самоуправления, а граждане, т.е. населения муниципального образования. Именно оно в большей степени не защищено. Поэтому, учитывая социальную значимость защиты коллективных прав граждан, проживающих на территории муниципального образования, процессуальные сложности оформления и рассмотрения такой категории дел мы предлагаем ввести изменения и дополнения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Они касаются введения понятий «коллективный иск», «коллективное заявление (обращение)». Следовало бы также в третьем разделе Кодекса «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» предусмотреть дополнительные гарантии, обеспечивающие оперативное и квалифицированное рассмотрение и разрешение дел этой категории, а именно:

а) рассматривать дела в судах первой инстанции коллегиально в составе трех профессиональных судей;

б) предусмотреть обязательное участие в деле прокурора;

в) рассматривать дела в сокращенные сроки (до одного месяца). Отдельные авторы в научных изданиях ранее пытались привлечь внимание научной общественности к проблемам групповых исков в гражданском праве, но дальнейшего развития и практического разрешения эти проблемы не получили.

В связи с вносимым предложением об обязательном участии в деле прокурора, следует несколько подробнее остановиться на роли прокурорского надзора за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. В прежней редакции федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления регламентирован ст.51. В ней, в частности, закреплено: «Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»

В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. вопросы контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления получили более широкую трактовку: «Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов» (п.1 ст. 77 ФЗ № 131).

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регламентируется ст. 45 ГПК Российской Федерации. Прокурор вправе обратится в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В этой связи, некоторые авторы рассматривают прокурорский надзор, как одну из форм правовых гарантий местного самоуправления. Однако мы не разделяем эту точку зрения. Приведем несколько аргументов. Во-первых, ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральном законодательстве нет упоминаний об этом. Во-вторых, как видим в тексте ст.45 ГПК Российской Федерации речь идет лишь о праве прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, а не об обязанности (чего мы хотим добиться). В-третьих, анализ практической деятельности органов прокуратуры показывает, что механизм защиты интересов государства и общества, а также прав граждан серьезно ослаблен.

В одном из выступлений Генерального прокурора России В. Устинова отмечалось, что возможности прокуратуры противостоять правонарушениям гражданско-правовыми средствами несколько ограничены. В ряде регионов суды не раз отказывали прокурорам в приеме заявлений, ссылаясь на то, что перечисленные там причины, по которым граждане не могут сами обратиться в суд, являются неуважительными. Все признают и понимают очевидную ущербность норм нового процессуального законодательства, которые регламентируют полномочия прокуратуры. Необходимые поправки в Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, давно готовы. Время идет, а ситуация не меняется.

В докладе Д. Козака «Местные самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития» прозвучал тезис о том, что существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения.

Конечно, мы не умоляем роли и значения прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. Наоборот, судя по полученным в ходе исследования данным, органы прокуратуры проводят определенную работу в этой сфере. Так, например, по данным Прокуратуры Краснодарского края в 2003 году прокурорами городов и районов края было оспорено 2577 правовых актов, изданных представительными и исполнительными органами муниципальных образований, их структурными подразделениями, а также должностными лицами местного самоуправления. Прокуратурой опротестованы акты органов местного самоуправления, нарушающие конституционные права граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, на свободу проведения собраний митингов, демонстрации, шествий и пикетирования. Опротестован ряд актов в сфере налоговых правоотношений, нарушающих свободу предпринимательской и иной экономической деятельности, не запрещенной законом. В этом же году прокуратура края ставила вопрос о необходимости отмены либо изменения 32 нормативных правовых актов: 13 из них издало Законодательное Собрание Краснодарского края, столько же краевая администрация, еще шесть иные органы государственной власти.

В Республике Адыгея за первое полугодие 2005 года в ходе прокурорских проверок только в сфере землепользования выявлено 242 нарушений закона, 107 незаконных правовых актов, прокурорами в суды было направленно 33 заявления. В ходе надзора за исполнением законодательства о государственной, муниципальной службе выявлено 116 нарушений законов и 26 незаконных правовых актов, внесено 24 представления, в результате которых 20 должностных лиц привлечены к ответственности, было возбужденно два уголовных дела. В администрации Майкопа в 2005 году была проведена комплексная проверка состояния законности. В ходе ее проведения выявлено 558 нарушений законов и 123 незаконных правовых акта. В суды направлено 82 заявления, возбужденно пять уголовных дел, в административном порядке наказано 84 чиновника, 56 лиц получили предупреждения. Основные нарушения закона относятся к ключевым сферам использования муниципальной собственности, коммерциализация деятельности органов местного самоуправления, к нарушениям в сферах земельного, природоохранного, антимонопольного и градостроительного законодательства, а также к незаконному административному давлению на бизнес.

Однако говорить об обеспечении гарантии прав местного самоуправления органами прокуратуры оснований нет. Необходимо учитывать и субъективный фактор, т.е. то, что решение об участии в защите прав граждан принимает прокурор единолично. И еще, в некоторых случаях, прокурор может занимать ошибочную позицию, не верно давать правовую оценку фактам, событиям. Вот лишь один пример. В деревни Дубровка Брянского района Брянской области проживает 26 семей, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС, вынужденных бросить в зараженной зоне свои дома и переехать в «чистое» место. Согласно пункту 21 статьи 14 Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», жилье им было предоставлено бесплатно в собственность. Спустя десять лет сельская и районная администрация, решив пополнить местный бюджет, предложила всем 26 семьям оплатить коммунальные расходы по содержанию жилых домов за десять прошедших лет, хотя фактически никакие услуги не производились. Текущий ремонт жилья жители делали сами либо за свой счет. Жители согласны были оплатить лишь за канализацию, воду и вывоз мусора. Но прокурор района усмотрел в споре нарушение прав не жителей, а администрации муниципального образования и выступил в суде на стороне последней. Целый год длилась судебная тяжба между жителями деревни Дубровка и администрацией муниципального образования. Уставшие от бюрократии граждане-жители муниципального образования, выиграли суд у администрации и прокурора района. Поэтому суд является «конечной» инстанцией в защите прав местного самоуправления.

Кроме судов общей юрисдикции, судебная защита прав местного самоуправления от их нарушения в нормативных актах обеспечивается конституционным правосудием. Ведущее место среди названной формы правосудия занимают решения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, по мнению Т.Г. Морщаковой количество обращений в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам местного самоуправления составляет примерно одну треть от всех, касающихся организации публичной власти, включая наряду с муниципальной также законодательную, исполнительную и судебную.

Однако ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не называют муниципальные образования, органы местного самоуправления в качестве субъектов обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. В случае возникновения спора с их участием органы местного самоуправления вынуждены обращаться за помощью к иным органам власти. В дореформенный период отдельные руководители муниципальных образований пытались искать истину и разрешать конфликты во взаимоотношениях с администрациями муниципальных районов по проблемам межбюджетных отношений в областной прокуратуре и областном суде. Один из споров стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В суд обратилась с запросом судья Челябинского областного суда. Она полагала, что Закон Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе Челябинской области» ставит сельские, поселковые муниципальные образования в подчиненное положение от органов более крупных муниципальных образований (районов). Неконституционным был признан пункт Закона Челябинской области, касающийся полномочий по распределению и закреплению расходов районных бюджетов, поскольку он характеризовался неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования повлекла нарушение финансовой самостоятельности сельских, поселковых муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований.

Мы предполагаем, что в условиях действия нового федерального закона о местном самоуправлении, при повышении активности низового уровня муниципальной власти, количество споров о межбюджетных отношениях будет возрастать. Решение названной системной проблемы мы связываем с развитием Конституционно-уставной юстицией. Конституционные (уставные) суды в субъектах Федерации получили правовую регламентацию в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской федерации». В соответствии с пунктом 2 ст. 4 «Суды в Российской Федерации» к судам субъектов Российской Федерации отнесены их конституционные (уставные) суды, которые наряду с федеральными судами и мировыми судьями должны образовывать судебную систему Российской федерации. Согласно ст. 27 вышеназванного конституционного закона Конституционный (уставной) суд субъекта Российской федерации может создаваться субъектом Российской федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации Конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской федерации. Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетентности вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской федерации.