Субъекты административного права

в) внутриведомственные (в том числе локальные).

2. Индивидуальные  акты - это решения субъектов административной  власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.  Будучи в своей основной массе  правоприменительными актами, они  порождают, изменяют, прекращают  правоотношения. Среди них больше  всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержащими отказы.

3. Общие  акты содержат либо общие кратковременные  предписания (о переносе выходного  дня, об очередном призыве на  военную службу и т. п.), либо  общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным  категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания  уделять многодетным семьям и  т. д.).

4. В смешанных  актах одновременно содержатся  нормы права и правоприменительные  решения, либо даже еще и  общие требования.

II. По  субъектам, принявшим административные  акты, их можно поделить на  три неравные группы.

1. Акты  органов исполнительной власти  и их должностных лиц. Эта  самая большая группа включает:

а) указы  и распоряжения Президента РФ;

б) постановления  и распоряжения Правительства РФ;

в) приказы, постановления и другие акты центральных  органов РФ;

г) акты территориальных федеральных органов;

д) постановления и иные акты мэров, губернаторов;

е) акты органов исполнительной власти субъектов  Федерации;

ж) приказы  и иные акты руководителей местных  государственных органов.

2. Акты  субъектов власти, которые не  находятся в системе аппарата  исполнительной власти:

а) постановления  судей по делам об административных правонарушениях;

б) приказы  председателей судов, прокуроров, председателей  представительных органов, имеющие  внутриаппаратное значение, акты Центробанка РФ.

3. Акты  общественных организаций, которым  делегированы государством властные  полномочия.

III. По  форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов.

Устные  акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях.

Конклюдентные акты находят внешнее выражение  в жестах работника милиции, регулирующего  уличное движение, в световых и  звуковых сигналах, знаках.

IV. По  функциональной роли можно различать  акты плановые, по финансовым  вопросам, методического характера,  по кадровым делам, по учету,  снабжению и иным общим функциям  управления. Довольно часто решения  исполнительной власти связаны  сразу с несколькими управленческими  функциями, т. е. полифункциональны.

V. В зависимости  от объема полномочий субъекта  власти, его правовой связанности  различаются:

а) дискреционные  акты, принимаемые в условиях свободы  усмотрения, широкой самостоятельности  органа, должностного лица (например, при  решении вопросов об использовании  актов губернатора области). Свободное  усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных  правовыми нормами. В силу недостаточной  полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных  понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;

б) акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о  мелком хулиганстве начальник РОВД вправе оштрафовать виновного, направить  дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций  по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);

в) акты «связанной администрации», принимаемые  при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).

VI. Полезно  различать акты, изданные на основе  постоянных и временных (в том  числе делегированных) полномочий.

VII. По  степени сложности решения могут  быть простыми (рутинными), сложными  и уникальными (например, о строительстве  атомной электростанции, о выводе  войск из Афганистана).

VIII. В  зависимости от даты начала  действия нужно различать акты, вступающие в силу:

а) немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;

б) с даты, указанной в самом акте;

в) в срок, указанный в другом акте. Так, Указом Президента РФ от 26 марта 1992 г. установлено, что указы Президента, имеющие  нормативный характер, вступают в  силу по истечении семи дней после  их официального опубликования;

г) после  государственной регистрации и  официального опубликования. С этой даты вступают в силу нормативные  акты центральных органов РФ, затрагивающие  права граждан или носящие  межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г.

IX. В зависимости  от порядка принятия различают  акты коллегиальные, принимаемые  простым или квалифицированным  большинством от общего числа  членов коллегиального органа  или от числа присутствующих  на заседании, и единоличные.  Последних намного больше, но  чаще всего единоличные акты  оформляют, придают властный характер  мнению большой группы лиц,  которые готовили, согласовывали,  визировали, предварительно обсуждали  проект.

X. Если  анализировать акты в зависимости  от объекта организационного  воздействия, то полезно учесть  решения по сельскому хозяйству,  обороне, охране общественного  порядка, здравоохранению, административной  опеке и другим вопросам.

Требования, предъявляемые к правовым актам  управления.

Главный критерий, которому должна удовлетворять  вся деятельность и структура  исполнительной власти, а значит, и  ее решения, - эффективность. Государственная  администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими  затратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства  результатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и  нематериальные затраты, которые вызваны  ее существованием.

Эффективность управленческих решений зависит  от многих факторов: их качества, организации  исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов зависит от соблюдения их авторами ряда требований, которым  должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Первое  требование - целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы  акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать  реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права  человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

«Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необходимости  принимать решения в условиях не­определенности или при неполных знаниях о возможных последствиях предпринимаемых действий». Принимая сложные и, тем более, уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности  получить, обработать всю необходимую  информацию, просчитать все возможные  варианты действий и последствий. В  ряде случаев решения принимаются  в условиях дефицита информации, большей  или меньшей неопределенности, связаны  с управленческим риском. Поэтому  огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, научную  обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может  лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия управленческих решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры  голосования и т. п., способствуют повышению обоснованности правовых актов исполнительной власти.

Нецелесообразность  акта может сделать его эффективность  нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, несравнимый с затратами  на подготовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном непродуманным размещением  строительства, мерами, принятыми в 1985-1989 гг. по борьбе с пьянством, решением о вводе войск в Афганистан, рядом актов о приватизации, налогообложении.

Акт исполнительной власти должен быть законным. Это означает соблюдение ряда условий:

1) наличие  компетенции у его автора;

2) соответствие  его закону по существу;

3) соответствие  цели закона;

4) принятие  его в установленный законом  срок;

5) соблюдение  процессуальных правил издания  акта.

Нормы о  компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов  власти. Компетенция может быть постоянной и временной (в связи с временным  замещением вышестоящего руководителя, делегированием полномочий, введением  чрезвычайного положения). Определение  компетенции - это разграничение  труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия, законодатель им поручил принятие соответствующих решений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, это вопрос о компетентности автора решения.

Соответствие  закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он должен не противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая  правовые акты, руководствоваться той  целью, которую имел в виду реализовать  законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, - это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина  якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из районов.

Законность  акта связана также с выполнением  существенных процессуальных правил его  принятия. В их числе наличие заключения специалистов (например, медицинского заключения при решении вопроса  о направлении на принудительное лечение), предварительного предупреждения, представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала соответствующей  процедуры, соблюдение требований о  кворуме, согласовании, последующем  утверждении, регистрации, опубликовании  или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в  основе режима законности, является презумпция законности административного акта. В соответствии с нею он считается  законным, если в установленном порядке  официально не будет установлено  иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта исполнительной власти не действует  при осуществлении правосудия. Если законность акта имеет значение при  осуществлении правосудия, суд обязан проверить наличие этого признака.

Почему  нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе нормативные  и индивидуальные акты исполнительной власти играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено  не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа законности. Это - выбор наименьшего зла.

В науке  административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.

Ничтожными  признаются акты, юридическая несостоятельность  которых настолько очевидна, что  они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических  последствий, служащие не вправе их исполнять  и, более того, несут ответственность  за их исполнение. Ничтожный акт  как акт власти не существует с  момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:

 а)  есть прямое указание закона;

б) грубо  нарушена подведомственность административных дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

в) нет  законного основания (заявления, представления  и т. д.) для принятия акта;

г) нарушен  срок давности;