Статус депутатов органов местного самоуправления

Согласно пп. 11 ч. 1 ст. 448 Уголовно-процессуального кодекса РФ уголовное дело в отношении депутата представительного органа возбуждается прокурором субъекта РФ. Данная норма нарушает положения ст. 12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Возбуждение уголовного дела в отношении депутата представительного органа местного самоуправления без учета мнения представительного органа, депутатом которого он является, нарушает положения Конституции РФ. В федеральном законодательстве должна быть воспроизведена норма, согласно которой депутат представительного органа местного самоуправления может быть привлечен к уголовной ответственности с согласия соответствующего представительного органа. При привлечении депутата представительного органа местного самоуправления к административной ответственности гарантии на федеральном уровне вообще отсутствуют. Действующий КоАП РФ от 2001 г., который устанавливает административную ответственность и порядок привлечения к ней, о гарантиях депутата представительного органа местного самоуправления умалчивает.

Нельзя забывать о советском опыте. Согласно ст. 76 Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» депутат поселкового, сельского Совета не мог на территории Совета быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия поселкового, сельского Совета, а в период между сессиями - его исполнительного орган.

Согласно ст. 30 Закона РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» депутат различных уровней Советов привлекался к уголовной и к строгим мерам административной ответственности, которая налагалась в судебном порядке, только с согласия Совета, депутатом которого он являлся. Для реализации гарантий депутатской деятельности необходимо учитывать исторический опыт, связанный с независимостью депутата как должностного лица местного уровня.

Следует заметить, к гарантиям депутатской деятельности относится не только депутатский иммунитет – неприкосновенность.

Уставы муниципальных образований содержат перечень таких гарантий, объем которых зависит от возможностей местного бюджета, политических и экономических ситуаций в стране. Думается, что будет справедливым, если работающий на постоянной основе депутат после освобождения от занимаемой должности будет продолжать в течение полугода получать, если он не устроился на новое место работы, установленную ему среднемесячную заработную плату с учетом индексации за счет средств местного бюджета. Если по новому месту работы заработная плата будет ниже получаемой депутатом, то в течение года ему может производиться соответствующая доплата за счет средств местного бюджета. Такие социальные гарантии крайне важны. Они позволяют вовлечь в представительные органы наиболее подготовленных людей, обладающих высокими профессиональными и гражданскими качествами.

Депутат, работающий на постоянной основе, может быть освобожден от этой работы только по решению представительного органа с соблюдением всех условий, предусмотренных уставами муниципальных образований, регламентом представительного органа, а также других решений, регламентирующих данный вопрос.

Депутат представительного органа, не работающий на постоянной основе, не может быть освобожден от должности или переведен на нижеоплачиваемую должность по месту своей работы в муниципальных предприятиях и учреждениях без согласия представительного органа местного самоуправления.

Всем депутатам гарантируется возмещение затрат, которые они понесли при исполнении депутатских обязанностей за счет местного бюджета. Депутаты в большинстве субъектов РФ пользуются правом бесплатного проезда на территории муниципального образования на всех видах наземного пассажирского транспорта за исключением такси. Представительный орган местного самоуправления вправе принять решение о страховании жизни и здоровья депутата за счет средств местного бюджета.

На современном этапе местное самоуправление переживает сложный этап реформирования. Для успешной реализаций положений Конституции и Федерального закона о местном самоуправлении № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо не забывать о повышении значимости депутата представительного органа. Именно данное лицо обязано отстаивать интересы местного населения, принимать участие в решение вопросов местного значения. Не стоит забывать, что депутат представительного органа муниципального образования ближе к населению, чем депутаты государственного уровня власти, что именно к нему жители муниципального образования обращаются в первую очередь.

Недостаточное внимание к гарантиям депутатской деятельности на муниципальном уровне приводят к таким ситуациям, когда представители государственной власти вмешиваются в решение местных вопросов. Государственная власть обязана решать вопросы, касающиеся населения страны или субъекта РФ. И именно тогда, когда заработают в полной мере депутаты представительного органа местного самоуправления, непосредственно представительный орган, только именно тогда гражданам не придется обращаться на государственный уровень для решения местных вопросов.

3.2.Основания отзыва и  процедура голосования по вопросу  отзыва депутата представительного  органа муниципального образования

Одной из форм непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления является отзыв избранных депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

На практике возникает множество вопросов с применением нормативных актов об отзыве. Например, в Самаре представительный орган принял решение о назначении голосования по отзыву мэра, которое, как полагали депутаты, должно организовываться в соответствии с законодательством о референдуме. А Сортавальский городской суд Республики Карелия отказал в регистрации инициативной группы по проведению голосования по отзыву, мотивируя тем, что уставом города не предусмотрена процедура отзыва, не упоминая при этом о вышестоящих нормативных актах, чем согласился с позицией муниципальной избирательной комиссии. И таких противоречивых примеров много34.

Чтобы устранить эти противоречия, необходимо понять, что такое отзыв.

Отзыв не включен в систему избирательного права. Избирательное право заключается в законах о выборах, гарантирующих право избирать (активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право). А отзыв - это мера ответственности за ненадлежащее исполнение уже избранными лицами возложенных на них обязанностей. Отзыв является формой прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 130) местное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем выборов, референдума и иных форм прямого участия в осуществлении местного самоуправления. Конституция России среди иных форм подразумевает в том числе отзыв, поскольку Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорит, что голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, установленном для проведения местного референдума, т.е. мы наблюдаем совпадение с формой прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренной Конституцией РФ (референдумом), и непосредственное выражение воли населения муниципального образования (голосование).

От референдума отзыв также имеет отличия. Во-первых, отзыв является лишь допустимой формой, а не постоянной или обязательной. Федеральные законы № 131-ФЗ лишь регламентирует возможность отзыва. Часть 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ указывает, что основания и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. Это положение продолжает ст. 12 Конституции РФ, в соответствии с которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. То есть то, что на муниципальном уровне допустимо решать самостоятельно, не обязательно должно соответствовать федеральным законам или законам субъектов РФ, потому что такие вопросы по своей природе не могут регулироваться этими законами.

Такой позиции придерживается и Конституционный Суд РФ. Из его Постановления от 2 апреля 2002 г. N 7-П следует, что жители муниципального образования имеют право на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ), и при признании федеральным законом возможности отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъекта РФ не могут препятствовать представительному органу муниципального образования самостоятельно решать, какие основания и процедура отзыва должностного лица местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. А поскольку в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» постановления Конституционного Суда независимо от того, по какому делу они приняты, обязательны для применения во всех схожих ситуациях, в которых при этом соответствующие правовые акты подлежат приведению в соответствие подлежащему применению законодательству и постановлению Конституционного Суда Российской Федерации, федеральные законы также не могут препятствовать самостоятельному осуществлению местного самоуправления. Поэтому они могут предусматривать лишь возможность отзыва, а не право на отзыв и не процедуру отзыва. Устав муниципального образования может как непосредственно содержать процедуру отзыва, так и содержать норму, отсылочную к федеральному закону, если правотворческие органы (а в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 10 тысяч - население) хотят, чтобы процедура отзыва совпадала с какой-либо другой процедурой. Но это уже чисто местное самоуправление: желание жителей муниципального образования35.

Таким образом, только уставом муниципального образования устанавливается процедура отзыва. Устав может устанавливать нормы, отсылочные к иным муниципальным нормативным правовым актам, федеральным законам, которые, по мнению представительного органа муниципального образования (так как он утверждает устав), содержат положения, схожие с теми, которые были бы установлены на местном уровне. Но данный вопрос решается муниципальным образованием самостоятельно. Если устав муниципального образования процедуру отзыва не устанавливает, то применять другие акты, например Закон о референдуме, неправильно, незаконно. Применяя указанное Постановление Конституционного Суда к такому случаю, можно констатировать, что тогда закон о референдуме не соответствует Конституции.

Но требования к некоторым общим моментам процедуры отзыва содержатся в законодательстве. К ним относятся, например, основания отзыва, предоставление отзываемому лицу возможности дать объяснение, необходимость проведения голосования для принятия решения об отзыве, которое проводится по инициативе населения.

Поскольку решение вопроса о соответствии фактических оснований отзыва основаниям отзыва, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования, явно относится к части процедуры отзыва, то основания отзыва, установленные этим Федеральным законом, являются общими и могут быть конкретизированы в контексте процедуры отзыва уставом муниципального образования. Например, в соответствии с указанным Федеральным законом основаниями отзыва являются конкретные решения или действия (бездействие), допущенные при осуществлении полномочий, определенных уставом муниципального образования, нарушающие Конституцию РФ, федеральные законы, законы субъекта РФ, устав муниципального образования36.

Уставом муниципального образования основания отзыва могут быть измерены в денежном выражении (если нарушения повлекли ущерб свыше определенной суммы) или их можно продолжить (нарушающие помимо устава другие муниципальные акты) или ограничить (вряд ли следует считать основанием отзыва незначительный ущерб, если в короткий период времени он был многократно возмещен или был возмещен иной вред, причиненный другим лицом, если он наступил на первом этапе пребывания в избранной должности, если инициируют отзыв лица, которым вовсе никакого вреда не причинено, и т.д.).

Устанавливая общие принципы отзыва в законодательстве, законодатель стоит на страже избирательных прав.

Многочисленные споры в правоприменительной практике вызывает и порядок голосования по отзыву. Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. Некоторые граждане считают, что порядок голосования есть процедура отзыва, поэтому инициируют отзыв и реализуют в качестве процедуры отзыва порядок инициирования и организации референдума. Однако из определения референдума, а также из понятия «вопрос, выносимый на референдум» (установлено ст. 36 Федерального закона № 67-ФЗ) видно, что референдум есть непосредственное голосование. Поэтому к порядку голосования по отзыву применяется только порядок голосования на местном референдуме. Кроме того, ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ регламентировано, что на референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц (а в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ основанием для досрочного прекращения полномочий является отзыв населением). Если бы процедура отзыва совпадала с процедурой инициирования, организации и проведения местного референдума, то фактически речь шла бы об отзыве как о вопросе, выносимом на местный референдум, что запрещено законодательно. И как отмечено выше, голосование как процедура отзыва, не может устанавливаться ни федеральным, ни региональным законодательством. Таким образом, голосование по отзыву является лишь частью процедуры отзыва, которая в контексте всей процедуры отзыва также может устанавливаться уставом муниципального образования.