Статус депутатов органов местного самоуправления

На наш взгляд, ограничения следует определять не долей числа депутатов, работающих на постоянной основе, а долей бюджета, которую допускается тратить на заработную плату депутатов, работающих на постоянной основе, а число депутатов, работающих на постоянной основе, при этом должно определяться самим муниципальным образованием.

Следует заметить, что депутат осуществляет свою деятельность в различных организационных формах.

Депутатская деятельность осуществляется в своем избирательном округе в решении вопросов, волнующих избирателей. Работа с населением заключается в том, что депутат принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей. С этой целью депутат рассматривает поступившие от избирателей предложения, заявления и жалобы; способствует правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведет прием граждан; изучает общественное мнение и при необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Связь депутата с населением необходима для того, чтобы избранники народа были знакомы с общим состоянием (экономическим, социальным и др.) территории своего округа, а также с условиями труда и быта избирателей. В этом депутату помогают перечисленные формы работы с населением.

Прежде всего, речь идет о такой форме работы депутата, как рассмотрение жалоб, заявлений, предложений. Депутат способствует решению вопросов в пределах своих полномочий. Депутат при этом не сможет привлечь кого-либо к юридической ответственности, однако может обратиться в соответствующие инстанции с требованием устранения нарушения и наказания виновных лиц. В случае если рассмотрение конкретного обращения не входит в компетенцию депутата, последний в доступной форме информирует граждан об органах и должностных лицах, рассматривающих обращения граждан, об их компетенции и порядке работы.

Существует точка зрения, согласно которой депутат представляет интересы только избирателей своего округа, если выборы проводились по мажоритарной системе. Думается, что это неверное понимание депутатского назначения. Возникает закономерный вопрос, а как быть с тем населением избирательного округа, которое в силу разных причин (досрочное прекращение полномочий депутата, несостоявшиеся выборы и др.) не имеет своего депутата в представительном органе местного самоуправления. Поэтому депутат, участвуя в работе представительного органа, его структурных подразделений, участвуя в принятии решений, должен руководствоваться интересами населения всего муниципального образования, несмотря на то, что часть избирателей не принимала участия в его избрании или голосовала против него. Это же справедливо для членов выборных органов местного самоуправления.

Депутат, член выборного органа - это не только представитель в своем органе власти населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Одновременно он является представителем своего органа власти как перед избирателями, населением муниципального образования, так и перед другими органами власти, организациями.

Следующая форма - прием граждан по личным вопросам. Действующее законодательство не устанавливает периодичности и порядка проведения депутатом приемов граждан. Депутат сам определяет процедурные вопросы, связанные с проведением приема. Во время приема граждан депутат, изучая общественное мнение, выявляя нужды и запросы избирателей, разъясняет населению решения представительного органа, законодательные акты органов государственной власти, знакомит избирателей с мероприятиями, направленными на поддержание материального и культурного благополучия населения, на удовлетворение их необходимых потребностей20.

Действующее федеральное законодательство о статусе депутата не определяет, что последний обязан информировать избирателей о своей деятельности. Думается, что такая норма должна быть заложена в Законе о местном самоуправлении. Кроме того, в настоящее время в законах о правовом положении депутата отсутствует такой институт, как наказы избранникам народа. Между тем Закон «О статусе народных депутатов в СССР» предусматривал подобную норму: избиратели дают наказы своим депутатам. Совет рассматривает наказы, одобренные собраниями избирателей, утверждает план мероприятий по выполнению наказов, учитывает их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организует выполнение наказов и информирует граждан об их реализации. Наказы представляли собой нечто подобное сегодняшним предложениям. Однако не любое предложение являлось наказом, а только то, которое имело важное общественное значение и было принято на собрании избирателей. Именно через наказы осуществлялась постоянная организационная связь между депутатами и населением. Мы полагаем, что этот опыт заслуживает применения в настоящее время21.

Деятельность депутата также заключается в участии в работе представительного органа местного самоуправления и принятии соответствующих решений. Данная деятельность находит подробное регулирование в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов муниципальных образований.

Каждый депутат помимо участия в сессионных заседаниях представительных органов работает в составе депутатских комиссий, деятельность которых также регулируется уставами и регламентами представительных органов местного самоуправления.

В целом, в юридической литературе отмечается, что «организационная форма деятельности какого-либо органа власти - это способ выражения, проявления его деятельности, реализация его полномочий, это то, посредством чего он выполняет свои функции, свои задачи.

Формами деятельности депутата являются:

 а) участие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления;

 б) участие в формировании  и работе комитетов, комиссий  представительного органа местного  самоуправления;

 в) выполнение поручений  представительного органа местного  самоуправления;

 г) внесение в представительный орган в порядке нормотворческой инициативы проектов нормативных правовых актов представительного органа, а также поправок к ним, участие в разработке нормативных правовых актов представительного органа;

д) участие в депутатских слушаниях;

 е) обращение с депутатским  запросом;

 ж) участие в осуществлении  контроля над соблюдением устава  муниципального образования, нормативных  правовых актов представительного  органа;

 з)  участие в расследованиях, проводимых представительным органом;

 и) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, иных лиц;

 к) участие в работе  депутатских объединений;

 л) работа с избирателями.

Анализируемая деятельность может осуществляться и в иных формах, предусмотренных законами, а также уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Из вышеперечисленных форм деятельности депутата можно выделить два направления его работы: 1) в представительном органе местного самоуправления и его структурных подразделениях; 2) с избирателями и населением муниципального образования.

Многие уставы муниципальных образований предусматривают, что депутат обязан участвовать в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления и в работе его комитетов, комиссий.

При невозможности присутствовать на сессии (заседании) представительного органа местного самоуправления, на заседании его комитета, комиссии депутат заблаговременно информирует об этом соответственно руководителя представительного органа местного самоуправления, комитета, комиссии. По решению представительного органа местного самоуправления фамилии депутатов, отсутствующих на сессии (заседании), с указанием причин отсутствия могут доводиться до избирателей через средства массовой информации.

Депутат своевременно информируется о времени созыва, месте проведения сессии (заседания) представительного органа местного самоуправления, заседаний его комитетов, комиссий, вопросах, выносимых на их рассмотрение, а также получает все необходимые материалы по данным вопросам. Порядок участия депутата в работе представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий устанавливается регламентом представительного органа местного самоуправления.

Следует заметить, что депутат избирается на срок полномочий своего представительного органа местного самоуправления. Срок полномочий представительного органа местного самоуправления, формируемого непосредственно избирателями, как указывалось выше, определяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом и не может быть менее двух и более пяти лет.

Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы представительного органа нового созыва. Днем избрания депутата является день голосования, в результате которого гражданин избран депутатом представительного органа местного самоуправления. По понятным причинам факт избрания депутата становится известен позднее дня избрания - муниципальной избирательной комиссии необходимо время для подведения итогов выборов. Моментом начала работы представительного органа нового созыва является день первой правомочной сессии (заседания) представительного органа местного самоуправления нового созыва.

С полномочиями депутатов представительных органов местного самоуправления неразрывно связан вопрос и об их ответственности. Согласно ст. 71 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основания наступления таковой перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований согласно настоящему Федеральному закону. Следует согласиться с тем, что ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления реализуется, во-первых, как позитивная ответственность, т.е. ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, как негативная ответственность - ответственность депутатов перед населением в результате утраты доверия, а также перед государством - в случае нарушения действующего законодательства, перед физическими и юридическими лицами - в порядке, предусмотренном действующим законодательством22. При этом порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных правовых отраслей.

Таким образом, существует многообразие форм деятельности депутатов и различные направления такой деятельности. Однако наиболее важным, на наш взгляд, формой деятельности является работа с населением.

2.2. Участие депутатов в нормотворческой работе представительных органов местного самоуправления

Важнейшей формой деятельности депутата представительного органа местного самоуправления является непосредственная работа его в представительном органе местного самоуправления. Последняя реализуется в следующих основных формах: участие в сессиях (пленарных заседаниях) представительного органа, членом которого является депутат; участие в работе образуемых в представительном органе местного самоуправления комитетах и комиссиях. Как ни странно, несмотря на многолетнюю практику деятельности представительных органов власти разных уровней, до сих пор нет четких понятий «заседание представительного органа» и «сессия представительного органа». Конечно, принципиального значения данное обстоятельство не имеет, однако, на наш взгляд, определенность все же должна быть. В литературе доминирует позиция, согласно которой сессия представляет собой совокупность заседаний23.

В одном из комментариев к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) употребляется также термин «пленарное заседание»24. Исходя из общепринятой практики, мы полагаем целесообразным вести речь о «сессии» и «пленарном заседании», имея в виду, что сессия состоит из одного или нескольких пленарных заседаний.

При этом депутат обязан участвовать в работе пленарных заседаний представительного органа местного самоуправления. Неучастие в работе очередных сессий должно быть исключительным и может быть обусловлено только уважительными причинами, в числе которых, на наш взгляд, должны быть:

а) неудовлетворительное состояние здоровья депутата и другие причины личного характера (болезнь близких, участие в судебных разбирательствах и др.);

б) отсутствие, связанное с выполнением депутатом своих полномочий по решению вопросов местного значения; в) отсутствие, связанное с выполнением мероприятий высокой общественной и государственной важности25.

Целесообразно отметить, что заседания в представительных учреждениях местного самоуправления могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, открытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся планово, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований и регламентами работы представительных органов. Очередную сессию представительного органа созывает председатель думы (совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправления, который может быть главой местной администрации. Первая сессия созывается, как правило, не позднее 14-20 дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии не менее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сессии представительного органа решаются на основе устава муниципального образования и регламента работы самого представительного органа. Некоторые вопросы конституционного свойства решаются на сессии представительного органа квалифицированным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например, вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, расположенных на территории муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входящим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотренную за неисполнение решения представительного органа местного самоуправления.