Статус депутатов органов местного самоуправления

Внеочередные заседания созываются при наличии необходимых для этого обстоятельств. Регламенты представительных органов предусматривают особый порядок созыва внеочередного заседания. Например, согласно регламенту Курского городского Собрания внеочередные заседания проводятся по предложению главы города,  не менее одной трети числа избранных депутатов, постоянной комиссии и не позднее недельного срока. При созыве внеочередного заседания целесообразно извещать депутатов о повестке дня.

Заседания могут быть пленарными, когда в работе принимают участие все депутаты одновременно, и проводимыми по комиссиям и комитетам, на которых депутаты предварительно обсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительного органа. Правовые акты, как правило, принимаются представительным органом местного самоуправления только после предварительного обсуждения проектов в комиссиях, к ведению которых относятся данные вопросы.

Заседания представительного органа в основном являются открытыми. На них могут присутствовать жители муниципального образования, представители общественных объединений, органов территориального общественного самоуправления, должностные лица исполнительных органов местного самоуправления, представители органов государственной власти, средств массовой информации и др. Закрытые заседания проводятся в особых случаях. Список приглашенных на заседание определяется представительным органом..

С учетом изложенного, следует отметить следующее. В правовых актах, указывающих на обязанность (право) депутата представительного органа местного самоуправление участвовать в работе представительного органа, обычно не указывается, что речь идет в обязательном случае только о личном участии депутата в работе представительного органа. Как нам представляется, данное обстоятельство необходимо закреплять нормативно. Личное участие означает, что депутат не может, кому бы то ни было делегировать свои полномочия народного представительства. Избиратели избирали в качестве депутата именно этого человека со всеми его личностными и социальными характеристиками, и презюмируется, что именно этот человек будет выражать их интересы.

На наш взгляд, здесь полная аналогия с общим избирательным правом - не может избиратель кому-либо передать свое право голосовать за того или иного кандидата. Так, в ч. 4 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указывается, что «каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей, участников референдума не допускается». В юридической литературе в этой связи указывается, что это обеспечивает реализацию принципов избирательного права, тайного голосования, свободного волеизъявления граждан26. Из положений данной статьи закона следует, что избирательный бюллетень не может быть выдан иному гражданину, кроме избирателя, предъявившего документ, удостоверяющий личность, и расписавшегося в получении бюллетеня; незаполненный бюллетень ни при каких обстоятельствах не может быть передан одним избирателем другому избирателю или постороннему лицу27.

Иначе говоря, это личное неотчуждаемое право. Так и с депутатскими полномочиями - депутат на пленарном заседании обладает своеобразным избирательным правом, только в отличие от избирателя он реализует его в продолжаемом режиме, выбирая каждый раз тот вариант решения при голосовании, которое именно он считает нужным. В беседах с депутатами представительных органов местного самоуправления несколько раз приходилось слышать о том, что, дескать, если он, депутат, заранее уже ознакомился с проектом решения и определил свою позицию, то вовсе не обязательно ему лично присутствовать на пленарном заседании, чтобы «нажать на кнопку» - это может сделать и другой депутат, и даже технический работник, важно, чтобы была выявлена воля самого депутата. При этом некоторые депутаты ссылаются на опыт Государственной Думы ФС РФ, где во время голосования нередко депутаты голосуют («нажимают на кнопки») друг за друга.

Мы полагаем, что такого рода доводы не могут быть приняты. Предварительное ознакомление, как нам представляется, является самим собою разумеющимся этапом перед принятием решения по существу - как можно высказывать позицию депутату, если он заранее не проработал, не осмыслил предлагаемый проект, учитывая, что, как правило, речь идет о достаточно сложных и объемных нормативных правовых актах, особенно в крупных городских округах?

С этой целью среди прочего создаются комитеты и комиссии представительного органа. Суть же обсуждения на пленарном заседании заключается в том, что депутаты излагают свои точки зрения при непосредственном общении - общении наделенных народным доверием депутатов. Идет дискуссия не просто между авторами различных точек зрения, а между носителями народного представительства. И это меняет ситуацию принципиально. Один выразитель интересов населения выслушивает другого носителя интересов населения. В результате принимаемого большинством депутатов решения определяется равнодействующая, которая объективно в наибольшей степени отражает интересы населения муниципального образования по каждому из вопросов, требующих общего голосования депутатов, а это всегда наиболее важные вопросы местного значения. Как видно, дело вовсе не в том, чтобы просто «нажать на кнопку» за отсутствующего депутата.

В процессе работы в представительном органе депутат имеет вполне конкретные права и обязанности, которые регулируются на региональном и муниципальном уровнях. Так, в соответствии с большинством Регламентов представительных учреждений депутат в рамках реализации своего права на нормотворческую деятельность: вносит в указанный орган проекты решений и поправки к ним на рассмотрение в порядке, установленном Регламентом; вносит в орган на рассмотрение предложения о внесении изменений в действующие решения представительного учреждения; вносит предложения главе муниципального образования о внесении изменений в муниципальные правовые акты главы муниципального образования; депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым комитетом, членом которого он является; депутат, не являющийся членом соответствующего комитета, имеет право участвовать в работе комитета с правом совещательного голоса28.

В Регламенте Курского городского Собрания отдельно определяются права депутата непосредственно на заседании Собрания.

В порядке, установленном настоящим Регламентом, депутат имеет право:

- предлагать вопросы для  рассмотрения городским Собранием;

- предлагать персональный  состав создаваемых Собранием  органов и кандидатуры должностных  лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Собранием, а также высказывать мнение по ним;

- вносить проекты правовых  актов для рассмотрения на  заседаниях городского Собрания;

- вносить предложения  и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и  существу обсуждаемых вопросов, поправки к проектам решений городского Собрания;

- вносить предложения  о заслушивании на заседании  Собрания внеочередного отчета  или информации любого органа  или должностного лица, подотчетного  или подконтрольного городскому  Собранию;

- ставить вопрос о недоверии составу образованных или избранных Собранием органов или избранным, назначенным или утвержденным им должностным лицам;

- участвовать в прениях, обращаться с запросами, задавать  вопросы докладчикам и председательствующему  на заседании, требовать ответа, выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки;

- оглашать на заседаниях  городского Собрания обращения  граждан, имеющие, по его мнению, общественное значение;

- обращаться с депутатским  запросом;

- на включение в протокол заседания городского Собрания переданного председательствующему текста выступления, не оглашенного в связи с прекращением прений29.

Мы считаем правильным такой подход, который детально регламентирует работу депутата на пленарных заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Вместе с тем некоторые формулировки в Регламенте требуют корректировки. Так, депутат имеет право оглашать на заседаниях Думы общественно значимые мнения граждан. На наш взгляд, это право выражено абстрактно, поскольку возникает вопрос о том, для чего это делается. Вряд ли есть необходимость высказывать «общественно значимые мнения граждан» только для того, чтобы они были приняты к сведению остальными депутатами представительного органа местного самоуправления, тем более что отсутствуют критерии того, какое мнение является общественно значимым, а какое нет - в данном контексте имеется в виду, очевидно, что степень общественной значимости определяется самим депутатом. Кроме того, не уточнено, каких вопросов касаются мнения граждан (речь может идти только о вопросах местного значения). Данное право целесообразно исключить из Регламента, поскольку, на наш взгляд, действительно общественно значимые мнения граждан по вопросам местного значения должны трансформироваться во вполне определенные решения местных органов власти, и в этом смысле депутат может на основании такого мнения инициировать принятие такого решения.

Имеются основания заключить, что участие депутата в пленарных заседаниях представительного органа местного самоуправления является его обязанностью. При этом в рамках работы представительного органа, т.е. во время его пленарного заседания, депутат обладает набором прав, которые носят сугубо личный характер, то есть он не может их делегировать кому бы то ни было. Анализ нормативных актов и практики показывает, что нормотворческие права депутатов в основном соблюдаются. Вместе с тем в ряде муниципальных образований имеются хотя и не масштабные, но неоправданные ограничения. Представляется также неправильным обязывать депутатов соблюдать этические нормы поведения, поскольку они выходят за рамки права.

Подводя итог, можно говорить о том, что в регламентах представительных учреждений муниципальных образований содержится не полный и набор тех прав, которыми обладают депутаты, но уже его наличие даёт возможность этим должностным лицам эффективно участвовать в нормотворческой работе муниципального образования.

Глава 3. Гарантии осуществления прав депутатом представительного органа местного самоуправления и особенности привлечения их к ответственности

3.1. Неприкосновенность как гарантия осуществления депутатской деятельности

Конституция закрепляет право граждан на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление является одной из форм народовластия и может осуществляться гражданами непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.

Реформирование местного самоуправления должно повысить значимость представительной демократии в жизни российского общества. Данной цели, которая стоит при реформировании местного самоуправления, можно и не достичь, если не будут фактически действовать все элементы правового статуса депутата представительного органа.

В науке конституционного права понятие «депутат» (от лат. deputatus – «уполномоченный, посланный») обозначает лицо, избранное населением в состав органа государственной власти или местного самоуправления и призванное участвовать в осуществлении полномочий органа, а также представлять интересы своих избирателей, всего народа30.

Как уже ранее отмечалось, согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Определение, данное законодателем, не раскрывает сущность и функциональное назначение данного должностного лица местного самоуправления. На сегодняшний день в науке конституционного права России нет однозначного понимания статуса депутата представительного органа местного самоуправления. А.Н. Писарев и Ю.Д. Казанчев под статусом депутата, члена выборного органа, должностного лица местного самоуправления понимают закрепленные законодательством их права, обязанности, правовые и социальные гарантии деятельности31.

М.В. Варлен считает, что элементами правового статуса депутата являются не только права, обязанности, правовые гарантии, но и принципы правового статуса32. Под принципами правового статуса М.В. Варлен понимает основополагающие правовые начала, определяющие общее направление развития правового статуса депутата.

Как было сказано выше, одним из существенных элементов правового статуса депутата являются гарантии депутатской деятельности.

Неприкосновенность - одна из важнейших правовых гарантий, которая позволяет отстаивать интересы населения и муниципального образования. Неприкосновенность можно определить как состояние защищенности от каких бы то ни было посягательств со стороны. Анализ статей Конституции РФ, посвященных неприкосновенности, позволяет сделать вывод, что неприкосновенность включает невмешательство и запрещенность. Применительно к власти неприкосновенность - одна из важнейших гарантий статуса официальных лиц, выполнения ими своих обязанностей, означающая прежде всего невозможность ареста, привлечения к уголовной ответственности и наиболее строгим мерам административной ответственности, налагаемых судом, без согласия уполномоченных или государственных органов33.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. указывается, что закрепленная в ст. 98 Конституции РФ неприкосновенность является одной из основных гарантий деятельности депутата. Неприкосновенность депутата есть определенное исключение из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария.

Депутат может отказаться от принадлежащего ему права неприкосновенности лишь путем отказа от своего мандата. На сегодняшний день данная гарантия действует только в отношении парламентариев федерального и регионального уровня. Вопрос о неприкосновенности депутата представительного органа местного самоуправления остается открытым. Согласно п. 8 ст. 40 Федерального закона о местном самоуправлении № 131-ФЗ гарантии прав депутата представительного органа местного самоуправления при привлечении их уголовной или административной ответственности, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата устанавливаются федеральными законами.