Совершенствования организации размещения государственного заказа

Если договором подряда  не предусмотрена предварительная  оплата выполненной работы или отдельных  ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной  сдачи результатов работы при  условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный  срок, либо с согласия заказчика  досрочно (п. 1 ст. 711 ГК РФ). Если договором купли-продажи не предусмотрена рассрочка оплаты товара, покупатель обязан уплатить продавцу цену переданного товара полностью (п. 2 ст. 486 ГК РФ). Статьей 489 ГК РФ регулируется порядок оплаты товара в рассрочку.

Отдельные особенности исполнения договорных обязательств в сфере госзаказов установлены Законом о размещении заказов. Так, в соответствии с ч. 4.2 ст. 9 данного Закона предусмотрен случай, когда в конкурсной документации, документации об аукционе при размещении заказа указываются цена запасных частей (каждой запасной части) к технике, оборудованию, цена единицы услуги и (или) работы. Речь идет о госзаказах на выполнение работ по техническому обслуживанию и ремонту техники, оборудования, оказание услуг связи, юридических услуг. Данные цены являются твердыми и не могут изменяться в ходе исполнения подобного рода государственных контрактов. Оплата выполнения таких работ, оказания таких услуг осуществляется по цене единицы услуги и (или) работы исходя из объема фактически оказанных услуг, выполненных работ, по цене каждой запасной части к технике, оборудованию исходя из количества запасных частей, поставки которых осуществлялись в ходе исполнения контракта, но в размере, не превышающем начальной (максимальной) цены контракта, указанной в конкурсной документации, документации об аукционе.

Элемент любого возмездного  договора, в том числе договора в сфере госзаказов, составляет встречное  исполнение обязательств. Однако не любой  возмездный договор содержит условие  о встречном характере исполнения в смысле ст. 328 ГК РФ. В частности, не всякое условие по предварительной оплате означает встречное исполнение, для этого нужна определенная связь, свидетельствующая о том, что одна обязанность исполняется только после того, как исполнены обязанности контрагентом.

Исполнение может заключаться  в передаче вещей непосредственно  кредитору или через третьих  лиц.

Следует отметить, что в  зарубежном законодательстве предусматривается  возможность аннулирования контракта  из соображений удобства. Обычно такое  право оговаривается в контракте  в пользу контрактной организации.

Контракт может быть аннулирован, если отпала нужда в определенных товарах (работах, услугах), или это  связано с бюджетными соображениями, или таким способом можно предотвратить  неизбежные убытки. В оговорке не указываются  причины аннулирования, она должна только оговаривать право на аннулирование. В случае такого аннулирования контракта, однако, по условиям контракта должна быть выплачена определенная компенсация.

В ранее действовавшем  отечественном гражданском законодательстве для народного хозяйства был закреплен принцип экономичности исполнения, распространявшийся на сферу реализации публичных интересов (ст. 168 ГК РСФСР 1964 г.).⁶⁶ Следует признать, что данный принцип, как и принцип реального исполнения обязательств, в условиях рынка несколько утрачивает значение в сфере частных интересов. Правило же исполнять обязательства наиболее экономичным образом может рассматриваться как обычно предъявляемое требование, призванное устранять дополнительные для сторон имущественные затраты и потери. Вместе с тем представляется, что в сфере госзаказов и в рыночных условиях принцип экономного (рационального) расходования финансовых (бюджетных и внебюджетных) ресурсов играет существенную роль. Представляется целесообразным распространить действие этого принципа на формирование и реализацию всего комплекса правоотношений в сфере госзаказов, включая определение государственных нужд, формирование госзаказов, размещение госзаказов и исполнение контрактных (договорных) обязательств. Наряду с этим принципом особое значение имеют следующие принципы: гласность (прозрачность) как открытая и полная информация о деятельности в сфере госзаказов и возможность ее широкого и свободного обсуждения; публичность как возможность участия в формировании и реализации госзаказов широких слоев населения (организаций гражданского общества и отдельных граждан); подотчетность и соблюдение процедур как возможность осуществления административного и общественного контроля в сфере госзаказов и неукоснительное соблюдение государственными органами и иными субъектами установленного порядка формирования и реализации госзаказов. Указанные принципы формирования и реализации правоотношений по госзаказам целесообразно закрепить в ст. 1 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Следует отметить, что в  настоящее время применительно  к сфере госзаказов рассматривается  все больше судебных дел, касающихся исполнения контрактных (договорных) обязательств. Это, в частности, дела, связанные с ненадлежащим исполнением либо неисполнением обязанностей поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Речь идет о расторжении контрактов, взыскании предоплаты, неустойки за просрочку исполнения, процентов за пользование чужими денежными средствами и т.д. Также рассматриваются дела, связанные с ненадлежащим исполнением или неисполнением обязанностей государственными заказчиками, касающиеся взыскания неустойки, задолженности, расходов на оплату услуг адвоката и т.п.⁶⁷

В юридической литературе отмечается, что хозяйственная и  арбитражная практика пока свидетельствуют  о недостаточной востребованности нормативной базы по госзаказам для  регулирования отношений в данной сфере. Тенденция нынешнего периода такова, что рассматриваемая нормативная база становится все более востребованной. Это касается, в частности, стадий размещения заказов и исполнения контрактных (договорных) обязательств. Быстрыми темпами растет количество рассматриваемых судебных дел. В связи с этим, как уже отмечалось выше, актуальным является вопрос обобщения и анализа судебной практики в рассматриваемой сфере.

Стадия исполнения контрактных (договорных) обязательств является по сравнению с другими стадиями не менее важной с точки зрения успешной реализации госзаказов. При  этом на данную стадию обращается значительно  меньше внимания, чем на размещение заказов. Применительно к ней  также требуется дальнейшее совершенствование  нормативно-правового обеспечения, повышение уровня организации контроля (надзора) за исполнением обязательств.

Применительно к отечественному законодательству по госзаказам отношения, связанные с исполнением обязательств, регулируются нормами гражданского законодательства. Отношения, связанные  с государственным управлением  на данной стадии, являются по своей  правовой природе административными  и регулируются нормами административного  права. В связи с этим дальнейшее развитие нормативной базы применительно  к рассматриваемой стадии должно осуществляться параллельно в рамках гражданского и административного  законодательства. Следует отметить, что пока практически отсутствуют  научные исследования правового  характера, посвященные данной стадии отношений по госзаказам. Это касается научных исследований как гражданско-правового, так и административно-правового  характера. В работах отечественных  и зарубежных ученых-экономистов  по тематике, связанной с общественными (публичными) закупками, также основное внимание уделено исследованию вопросов, касающихся непосредственно проведения торгов (тендеров).

В научно-практической литературе по прокьюременту отмечается, что контроль (надзор) за исполнением контракта подразумевает выполнение уполномоченными работниками функций, связанных с принятием всех технических и административных решений с момента присуждения контракта до его успешного завершения, приемки или расторжения, осуществления оплаты и урегулирования споров.

Задачей такого управления является координация действий продавца и покупателя, выявление проблем  и рисков по исполнению контракта, а  также решение этих проблем или  минимизация степени рисков.

При организации управления исходят из следующего: для организации  управления исполнением небольшого по объему поставки и стоимости контракта  нет необходимости назначать  специальную контрактную организацию  или руководителя контракта, так  как эту задачу может решить подразделение, которое организовало конкурсную закупку;

управление исполнением  крупномасштабного и долгосрочного  государственного контракта требует проведения специальных организационных мероприятий, а именно назначения руководителя проекта (менеджера проекта), подключения к контролю за исполнением контракта контрактной организации, выделения для работы с документооборотом специального сотрудника организации.

В зарубежных государствах контроль (надзор) за реализацией крупных  проектов возлагается на государственную  контрактную организацию. Конечной целью при этом является получение  товаров (работ, услуг) требуемого качества в установленный срок по цене, оговоренной  контрактом, для удовлетворения публичных  нужд. В роли контрактных организаций  выступают центральные, региональные правительственные и иные органы, действующие в соответствии с  нормами публичного права и уполномоченные осуществлять контроль (надзор) за исполнением  контракта.

Размер и структура  контрактной организации зависят  от объема возложенных на данную организацию  полномочий. Обычно контрактные организации  контролируют множество контрактов. Каждый управляющий контрактом курирует один или два контракта, при этом все управляющие подотчетны контрактной  организации.

Масштаб и повторяемость  мероприятий, а также годовой  оборот по закупкам определяют оптимальную  численность и компетенцию персонала  контрактной организации. Поэтому  при выполнении нетипичных для контрактной  организации мероприятий она  может прибегнуть к помощи внешних  консультантов по тем вопросам, по которым у организации нет  собственного опыта или его недостаточно. Для контроля (надзора) за исполнением  крупных контрактов требуется всеобъемлющий  план контроля (надзора).

В экономической литературе отмечаются следующие компетенции  функциональных подразделений государственной  контрактной организации:

прокьюремент;

администрирование процесса исполнения контрактов (в частности, осуществление платежей, организация контроля за исполнением бюджета по каждому контракту, решение кадровых вопросов, организация обучения специалистов);

осуществление контроля (надзора) за реальным исполнением каждого  контракта, за соответствием стандартам качества (проведение осмотров, испытаний) и т.д.

В зарубежной экономической  литературе отмечается, что степень  сложности контроля за исполнением контракта обычно зависит от двух факторов: предмета закупки, в том числе количества (объема) товаров (работ, услуг), и типа контракта

План контроля за исполнением  контракта должен быть нацелен на выявление административных и технических  задач, которые требуется решить для успешного исполнения контракта, а также на организацию проверок и контроля для своевременного выявления  недостатков в работе как со стороны контрактной организации, так и со стороны подрядчика. Конечной целью является снижение риска ненадлежащего исполнения либо неисполнения обязательств в связи с проблемами, которые могут возникнуть в ходе исполнения контракта. Такой план разрабатывается для каждого контракта, при этом используются существующие в контрактной организации системы и процедуры. К данной работе привлекается конечный получатель.

Важное значение на стадии исполнения контракта имеет мониторинг его исполнения. Роль такого мониторинга заключается в обеспечении надлежащего исполнения контракта и своевременном выявлении потенциальных проблем, которые могут оказать негативное воздействие на исполнение данного контракта.

Требуется внесение изменений  в систему подготовки специалистов по госзаказам. Существующая ныне система  ориентирована преимущественно  на подготовку специалистов по размещению заказов. В современных условиях требуется также готовить специалистов, которые могли бы эффективно осуществлять контроль на стадии исполнения контрактов.

Следует отметить, что, например, в США в министерствах и  ведомствах, ответственных за подготовку и реализацию государственных программ (контрактов), назначаются специальные  должностные лица – «контрактные чиновники» (на начало XXI в. их численность  составляла около 100 тыс. человек). «Контрактный чиновник» как представитель  государства участвует в формировании условий контракта совместно  с группой экспертов-экономистов, юристов, инженерно-технических специалистов, а в ряде случаев и ученых, подписывает  контракт от имени федерального правительства, а в дальнейшем осуществляет управление контрактом и контроль за его исполнением. Подготовка «контрактных чиновников» осуществляется по нескольким направлениям: управление государственным хозяйствованием, управление и организация контрактов; государственное федеральное контрактное право; управление и организация государственных программ-заказов.

Кроме того, функционирование контрактной организации предполагает наличие централизованной системы  госзаказов. В связи с этим централизация  госзаказов должна стать одним из шагов на пути формирования федеральной  контрактной системы.

Контрактная организация  должна сопровождать реализацию крупных  госзаказов (программ, проектов и т.п.). Именно о такого рода проектах говорится  в программных документах на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

3.3 Ответственность сторон по  договору поставки товаров 

для государственных нужд

Общие положения  об ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по государственному контракту устанавливает  Закон о поставках продукции  для федеральных государственных нужд, в п. 1 ст. 5 которого предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения одной из сторон обязательств, предусмотренных государственным контрактом, эта сторона: