Реєстраційне провадження: поняття, особливості, види

С. В. Ківалов. Він визнає подвійну природу реєстрації як форми державного управління, що може спричиняти чи не спричиняти настання юридично значущих наслідків [12, с.257]. Така позиція виправдана лише стосовно тих дозвільних проваджень, загальновизнаною метою яких є забезпечення реалізації певних суб’єктивних прав фізичних та юридичних осіб. Що ж стосується провадження реєстраційного, то не варто ігнорувати існування окремих його видів, що пов’язуються з наділенням об’єкта реєстрації спеціальними обов’язками або ж взагалі безпосередньо не причетні до встановлення як прав, так і обов’язків. До перших слід зарахувати вже згадувану нами реєстрацію в органах внутрішніх справ осіб, звільнених з місць позбавлення волі. Прикладом других може служити провадження щодо державної реєстрації нормативних актів [27, с.83].

Важко також повністю погодитися із думкою І. М. Лазарева, який пише: «Державна реєстрація – це акт офіційного визнання законності існування певних матеріальних об’єктів та юридичних фактів» [28, с.132]. Законність – доволі складне правове явище, однопорядкове з правом, державою, демократією, яке завжди обумовлюється вимогами влади до населення, громадян, органів, посадових осіб дотримуватись її приписів [33, с.26; 24, с.30]. Попри значні розбіжності щодо розуміння поняття законності, які мають місце в науковому світі (виходячи з аналізу науково-правової думки, деякі вчені нараховують більше 20 комплексних підходів до розкриття змісту цього поняття [31, с.87]), в загальній теорії права практично не заперечується аксіома, відповідно до якої основна сутність даного явища полягає в наявності правових актів та неухильному їх дотриманні й виконанні всіма суб’єктами права [22, с.83; 16, с.265-266; 30, с.66].

Доволі важко  екстраполювати в цю площину реєстрацію деяких юридичних фактів, таких, наприклад, як смерть особи. Навряд чи при державній  реєстрації названої події можна  говорити про офіційне визнання її законності як неухильного дотримання і виконання вимог юридичних  норм. Даний факт завжди залишається  фактом, незалежно від того, визнаний він державою законним чи ні. Тому вести  мову про законність існування факту смерті або народження особи не зовсім коректно як з логіко-юридичних, так і з суто гуманістичних позицій. Принагідно до цього випадку набагато доречніше було б зважати, наприклад, на “законність визнання”, аніж на “визнання законності” юридичного факту. Таким чином, і наведений погляд на зміст поняття реєстраційного провадження не може вважатись досконалим [27, с.85].

2. Ознаки реєстраційного провадження

Враховуючи  вищенаведені визначення можна спробувати визначити  ознаки реєстраційного провадження: 1) діяльність уповноважених органів публічної адміністрації; 2) вирішуються індивідуальні справи, тобто справи окремої особи чи групи осіб; 3) усі дії здійснюються у певній нормативно-врегульованій процедурі, певній процесуальній формі; 4) безспірний порядок провадження (відсутня будь-яка згадка про правопорушення чи спір про право) [35, с.105].

Юшкевич О.Г. виділяє специфічні ознаки, притаманні реєстраційному провадженню:

- здійснення реєстраційної процедури як послідовної дії публічних органів управління;

• множинність суб'єктів, правомочних здійснювати реєстраційну діяльність;
• наявність сторін, заінтересованих у реалізації власних прав;
• регулювання порядку здійснення державної реєстрації відповідними матеріальними та процесуальними нормами права;
• логічно визначений порядок проведення процесуальних дій;
• можливість оскарження рішення у передбачений законодавством строк [37, с.30].

   Реєстраційне провадження  не має своїм результатом вживання  примусових заходів. Його результат   – задоволення законних запитів  фізичних або юридичних осіб, а також забезпечення ефективної роботи управлінського апарату. В межах реєстраційного провадження можливе здійснення правоохоронних дій, але їх характер інший: сам факт проведення реєстрації свідчить про те, що зареєстрована діяльність відповідає вимогам законності. А це означає, що правоохоронну не можна зводити виключно до адміністративної юрисдикції [35, с.106].

М. П. Гурковський поділяє  ознаки на групи: по-перше, реєстраційне провадження – це в будь-якому разі послідовні дії публічних органів управління з прийняття юридичного рішення і в більшості випадків видача відповідного документа, що підтверджує здійснення реєстраційної процедури. По-друге, особливістю цього виду адміністративного впровадження є множинність суб'єктів, які правомочні здійснювати цю діяльність. Реєстраційні органи здійснюють наступні повноваження: проведення реєстраційних дій, видача свідоцтва про здійснення реєстраційних дій, анулювання реєстрації у випадках, передбачених законом, ведення єдиних реєстрів,здійснення контрольних функцій за дотриманням вимог та умов щодо проведення реєстраційних дій. По-третє, сторонами реєстраційного провадження є:

1. Особа, зацікавлена в реалізації своїх прав і законних інтересів (громадяни і їх організації);
2. Орган публічної влади (посадова особа цього органу), який компетентний здійснювати процедуру реєстрації, що дозволяє реалізовувати ці права. Зацікавленою стороною при реєстраційному проваджені може одночасно виступати не один, а два і більше суб'єктів (громадян або організацій). Так, наприклад, при поданні заяви для реєстрації шлюбу до органу РАГС зацікавленою стороною є обидві сторони майбутнього подружжя.

По-четверте, порядок здійснення державної реєстрації регулюється нормами адміністративно-процесуального права, яке одночасно виконує функцію реалізації відповідних матеріальних правових норм різної галузевої приналежності: конституційного (державного) права (наприклад, норми, що встановлюють статус громадських об'єднань), цивільного права (наприклад, що встановлюють статус нерухомості), адміністративного права (наприклад, що встановлюють обов'язок публічних органів реєструвати певні види своїх нормативних правових актів у Міністерстві юстиції) тощо. По-п'яте, реєстраційне провадження має логічно визначений порядок проведення встановлених процесуальними нормами дій. По-шосте, здобувач, який отримав відмову у реєстрації, може оскаржити її в передбачений законодавством строк [20, с.157-158].

1.3. Особливості  реєстраційного провадження

    Особливостями  будь-якого провадження, в тому  числі й реєстраційного є його  структура. Тобто певні логічні  та послідовні операції, які називаються  стадіями. Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький та В.М. Гаращук підкреслюють, що процесуальні стадії є «важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу в цілому» [13, с.324]. Необхідно зазначити, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших – не зафіксовані i являють собою специфічний результат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил. Існує дуже багато точок зору щодо кількості стадій в окремих провадженнях, однак це не має принципового значення. Стадії можна подовжувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, давати їм різні назви тощо. Принципово важливим є те, що у підсумку стадії повинні повно i точно відображати цілісну картину провадження як сукупність окремих дій або операцій, що здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм.

На думку Д. М. Бахраха, спільними для адміністративного  процесу, тобто для кожного з  адміністративних проваджень, є наступні стадії:

1. Аналіз ситуації, в ході якого збирається, досліджується інформація про фактичний стан справи, реальні факти, існуючі проблеми. Ця інформація фіксується на матеріальних носіях у вигляді протоколів, довідок, схем, звітів тощо та є основою для рішень публічної адміністрації;
2. Прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції) у справі, в якій фіксується воля суб'єкта публічної адміністрації;
3. Виконання рішення.

У певних випадках визнається доцільним ускладнення процедури  вирішення адміністративних справ  публічною адміністрацією. Так, ряд  проваджень має додаткові стадії: порушення справи та перегляд рішення (постанови) [18, с.153-156].

Кількість і порядок стадій реєстраційного провадження неоднозначно визначаються дослідниками адміністративного процесу. Так, О. М. Добров відокремлює в зазначеному проваджені сім стадій: прийом документів, необхідних для здійснення реєстрації; розгляд та перевірка наданих документів; призначення та проведення перед реєстраційної експертизи; прийняття рішення про реєстрацію або відмова в реєстрації; оскарження відмови в реєстрації; внесення даних на підставі поданих документів до єдиного реєстру, оформлення та видача свідоцтва, що підтверджує факт реєстрації; надання даних про реєстрацію в державні органи управління [21, с.128]. Однак, не всі наведені вченими стадії реєстраційного провадження відповідають теоретичним ознакам, які притаманні стадіям провадження. Вони не мають відносної самостійності, оскільки проведення реєстраційної експертизи неможливе за межами поданих документів щодо реєстрації певного об'єкта. Віднесення даних до єдиного реєстру також неможливе поза межами виконання рішення про реєстрацію. Отже, зазначений автор змішує стадії та етапи досліджуваного провадження. У цьому контексті слід погодитися з О. В. Кузьменко, яка відокремлює наступні чотири стадії провадження:

1. Прийом заяви та розгляд наданих документів. 

2. Прийняття рішення щодо реєстрації об'єкта.                                       

3. Оскарження прийнятого рішення.  

4. Виконання прийнятого рішення [26, с.252].

Однак відокремлення стадії «прийому заяви та розгляду наданих  документів» не повною мірою відповідає вимогам щодо подання в публічний орган управління документів для реєстрації, оскільки справа про реєстрацію порушується при наявності відповідного пакету документів, а не однієї заяви. Відмову про реєстрацію відповідного об'єкта може опротестувати прокурор, тому стадія оскарження прийнятого рішення невичерпно розкриває можливості щодо непогодження з прийнятим рішенням публічної адміністрації про реєстрацію. Більш дрібним структурним елементом провадження є процесуальний етап. Він становить собою фрагмент процесуальної стадії, який складається з низки самостійних процесуальних дій, а іноді співпадає з окремою процесуальною дією. Основні ознаки, за якими можна відрізнити стадію від етапу – це мета й особливості зв'язку між собою. Досягнення мети однієї стадії дає достатні підстави для переходу до наступної, у той час коли між етапами в рамках стадії такого тісного взаємозв'язку немає. Реалізація будь-якого з етапів має слугувати досягненню мети стадії. Інакше кажучи, в рамках провадження стадії поєднані послідовно, етапи ж у рамках стадії можуть бути поєднані як послідовно, так і паралельно, одні з них є необхідними, а інші - ні. Процесуальна дія - найдрібніша складова провадження. Процесуальна дія як активний юридично вагомий акт, спрямована на реалізацію конкретного окремого повноваження, права або взаємопов'язаної пари «право-обов'язок» [20, с.160]. Реєстраційне провадження має наступну структуру:

Стадія порушення справи та аналізу наданих документів: а) подання встановлених законодавцем документів, які необхідні для реєстрації об'єкта. Можуть подаватися до реєстраційного органу безпосередньо самою особою (заявником чи представником) або через поштове відділення; б) розгляд та перевірка поданих документів; в) проведення додаткових спеціалізованих перевірок (експертиза, випробування) – факультативний етап. Метою стадії є встановлення відповідності вимогам закону документів, які подаються реєстратору.  
          Стадія прийняття рішення щодо реєстрації або відмова у реєстрації об'єкта державної реєстрації: а) підготовка висновку щодо задоволення звернення про реєстрацію або вмотивована відмова в реєстрації; б) надіслання копій документів щодо методів контролю за зареєстрованим об' єктом відповідному органу публічної адміністрації (якщо таке встановлене законодавцем).  
           Стадія оскарження та опротестування рішення у справі (факультативна стадія): а) оскарження, опротестування постанови; б) перевірка законності постанови; в) проведення незалежної експертизи; г) винесення рішення. Відповідно до ст.55 Конституції України кожна особа має право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Оскарження рішень відбувається в адміністративних судах.

Стадія виконання винесеного рішення: а) видача свідоцтва (посвідчення) про державну реєстрацію; б) внесення даних до реєстру; в) надання даних про реєстрацію в публічні органи управління, якщо таке передбачене законодавцем (факультативний етап). На цій стадії у разі прийняття компетентним органом, що здійснює державну реєстрацію, позитивного рішення щодо внесення в Державний Реєстр видається Свідоцтво або Посвідчення встановленого зразка і вноситься інформація в Державний Реєстр не пізніше ніж п’ять робочих днів з дня прийняття рішення [20, с.160-с.164].

Ще однією особливістю  провадження є те, що не завжди реєстрація відбувається компетентним органом. Тобто  вона здійснюється особами, які виконують  реєстраційні функції. Згідно ст. 40 Закону України «Про нотаріт» до нотаріально посвідчених довіреностей прирівнюються: 

   1) довіреності   військовослужбовців   або  інших  осіб,  які перебувають  на  лікуванні  в  госпіталях,  санаторіях  та   інших військово-лікувальних   закладах,   посвідчені   начальниками  цих закладів,  їх  заступниками  з  медичної  частини,  старшими   або черговими лікарями;

2) довіреності  військовослужбовців,  а  в пунктах дислокації військової  частини,   з'єднань,   установ,   військово-навчальних закладів,  де  немає нотаріуса чи посадових осіб органів місцевого самоврядування,  які вчиняють нотаріальні дії,  також  довіреності працівників,  членів  їх сімей і членів сімей військовослужбовців, посвідчені  командирами  (начальниками)  цих   частин,   з'єднань, установ або військово-навчальних закладів;