Прокурорский надзор за деятельностью ОВД

Введение

Прошли столетия с тех пор, как  Дж. Локк и Монтескье выдвинули  идею разделения властей, вошедшую в  наше время во многие конституции  разных стран. Такой же подход нашел  отражение и закрепление в  Конституции РФ 1993 г.: государственная  власть в РФ разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей рассматривается как  общецивилизованный уровень. И, кажется, все в данной модели находится в идеальном состоянии, как говорится, на своем месте, но из этого положения как раз и вытекает насущный вопрос о том: “Какое место занимает прокуратура в системе разделения властей”.

Таким образом можно обозначить проблему применения на практике классической триады властей в виду неопределенности с положением прокуратуры как  основного участника контрольно-надзорных  правоотношений в системе органов  государственной власти.

Около 3 веков назад Петр I изначально замыслил прокуратуру как особо доверенный орган с функциями надзора за деятельностью чиновников, учредив должность Генерального прокурора при Сенате. Далее в результате судебной реформы 1864 года прокуратура в значительной степени утратила свои надзорные полномочия. В 1917 году прокуратуру была упразднена и через 5 лет воссоздана - как инструмент, защищающий единое правовое поле, целостность государства. В 1970 - 1980-х г.г. на органы прокуратуры было возложено множество несвойственных ей функции, которые оттеснили на второй план ее главную задачу по осуществлению надзора за законностью. В 1991 - 1992 годах вновь делаются попытки понизить ее статус, лишить надзорных полномочий, низвести до уровня органа государственного обвинения. Принятый в 1992 году федеральный закон “О Прокуратуре РФ” деполитизировал органы прокуратуры. С тех пор была расширена сфера надзорных полномочий прокуратуры.

В настоящее все отчетливее “выражается” мнение об ограничении надзорных  полномочий прокуратуры, при этом делается ссылка на западные образцы. Парламентскую Ассамблею Совета Европы не устраивает ряд факторов в статусе прокуратуры РФ. Все устремления этой организации направлены на переустройство российской прокуратуры по образу и подобию западных, создание единого мирового стандарта. ПАСЕ критикует и отсутствие реформы прокуратуры в целом, и наличие полномочий по надзору за исполнением законодательства Ковязина Ю. Реформы XX века: стремление к преобразованию прокурорского надзора// Законность. 2002. № 10. С.2..

В странах, на которые ссылаются  сторонники ограничения полномочий прокуратуры, уже давно созданы  гражданские общества и его саморегуляторы: стабильное законодательство, традиция уважения к закону, ответственность  перед ним. Правовой культурой в  таких странах проникнуты все  структуры общества. Именно этим и  обусловлено сужение государственного контроля и надзора Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее. - Н. Макаров, заместитель генерального прокурора// Российская юстиция. 2002. № 4. С. 12.. Не секрет, что в России на сегодняшний момент совсем другая ситуация, и исходить нужно, несомненно, из нее, с чем яполностью согласен. Я придерживаюсь точки зрения, что цели, задачи, полномочия прокуратуры должны исходить, прежде всего, из национальных моделей и принципов правосудия.

На внутренней политической арене  России также высказываются мнения о реорганизации самой прокуратуры  и ее функций и основной упор всех “реорганизаторов” делается на лишение  прокуратуры широких надзорных  полномочий и отнесение ее в ведомство  Министерства юстиции, с чем я  полностью не согласен, так как  в этом случае будет утрачена сущность прокуратуры как независимого надзорного органа.

Таким образом, подходя к изложению  основного материала своей работы, я указал на важные моменты, с позиции  которых я попытаюсь раскрыть сущность прокурорского надзора  в сфере административных отношений и его конкретное проявление в сфере надзора за органами внутренних дел.

Из многообразия субъектов, образующих в Российской Федерации систему  органов административной юрисдикции, построенную по территориально- отраслевому  принципу, милиция является самой  многофункциональной структурой. Законодатель указал, что производство по делам  об административных правонарушениях  милиции - это регламентированная административно-процессуальными  нормами деятельность ее должностных  лиц, состоящая в рассмотрении и  разрешении дел об административных правонарушениях, а также в применении ими мер административно- процессуального  обеспечения в установленных  законом формах и порядке.

Многообразие общественных отношений  в области охраны общественного  порядка и обеспечения общественной безопасности обуславливает отнесение к ОВД широкого круга административных правонарушений.

Но практика привлечения нарушителя к административной ответственности, это только часть многообразной  административной деятельности органов  внутренних дел.

Административная деятельность органов  внутренних дел (милиции) в качестве основных направлений в целом  охватывает:

-охрану общественного порядка,  прежде всего выявление и пресечение  административных правонарушений, привлечение к ответственности  лиц их совершивших, предупреждение  административных проступков;

-лицензионно- разрешительную деятельность;

-паспортно - регистрационную деятельность;

_ -контроля за соблюдением правил  безопасности движения автомобильного  транспорта;

_ -контроль за соблюдением правил  въезда в Российскую Федерацию  и выезда из Российской Федерации,  пребывания и проезда через  территорию России иностранных  граждан и лиц без гражданства  Административная деятельность  органов внутренних дел. - Под  ред. Кикотя В.Я. М.; 2003. С. 98..

§1. Понятие административной юрисдикции и ее особенности в  органах внутренних дел

Занимая специфическое место  в системе государственного аппарата, органы внутренних дел осуществляют различные виды правоохранительной деятельности, в том числе - деятельность административно-юрисдикционную. Правильное использование органами внутренних дел возможностей административной юрисдикции оказывает большое влияние  на состояние общественного порядка  и общественной безопасности.

Юрисдикция как государственно-властная деятельность полномочного органа состоит  в применении закона к юридическим  конфликтам и принятии по ним правовых индивидуальных актов.

В научной и учебной  литературе административная юрисдикция рассматривается нередко как  деятельность по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и  дел об административных правонарушениях, осуществляемая органами государственного и местного самоуправления. По мнению авторов, она включает производство по жалобам, согласительное производство, производство по делам об административных правонарушениях.

Существуют и «другие, более упрощенные определения. Например, А.С. Дугенец считает, что административная юрисдикция является самостоятельным  видом правоохранительной деятельности органов государственного управления по рассмотрению только дел об административных правонарушениях.

Административная юрисдикция является разновидностью правоприменения. Ее содержанием являются сбор, исследование, оценка информации и принятие решения. Компетентный орган устанавливает  прежде всего факты, имеющие юридическое  значение для разрешения дела. При  этом требуется выяснить: было ли совершено  административное правонарушение, виновно  ли Данное лицо в его совершении, имеются ли обстоятельства, смягчающие либо отягчающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб и др.

Исследованию и оценке подлежат не только обстоятельства дела, его решение невозможно без соответствующей  нормативной основы. Юрисдикционный орган выбирает норму права, в  соответствии с которой может  быть разрешено конкретное дело, и  принимает правовое решение.

Эти процессуальные действия и являются формой реализации административной юрисдикции.

Таким образом, административная юрисдикция обладает всеми признаками, которые присущи юрисдикции в  целом.

К их числу относятся:

- наличие административного  правонарушения, требующего восстановления  правопорядка в соответствии  с предписаниями закона;

- состязательная процедура  разрешения дела, которая обусловлена  необходимостью установления и  доказывания его фактических  обстоятельств, что предполагает  активность не только органа (должностного  лица), рассматривающего дело, но  и заинтересованных участников  данного дела;

- обязательность принятия  юрисдикционного акта.

Каждый из названных признаков  применительно к административной юрисдикции имеет свое специфическое  содержание.

Являясь одним из видов  правоохранительной деятельности, административная юрисдикция осуществляется многими  органами государства, в том числе  и органами внутренних дел. В этой связи органы внутренних дел наделены широким кругом полномочий, в рамках которых они реализуют принадлежащее им право привлечения к административной ответственности. При этом юрисдикция органов внутренних дел имеет свои особенности по сравнению с другими административно-юрисдикционными органами.

Основные юрисдикционные полномочия органы внутренних дел реализуют  в сфере охраны общественного  порядка и общественной безопасности. Такое положение обусловлено  тем, что в соответствии с законодательством  охрана общественного порядка и  обеспечение общественной безопасности является одной из важнейших задач, стоящих перед органами внутренних дел (милицией).

Бесспорно, административно-правовая охрана в названных сферах предполагает использование и неюридических  форм и методов, направленных на предупреждение и выявление нарушений установленных  правил (предупредительные действия сотрудников патрульно-постовой и  дорожно-патрульной службы, участковых уполномоченных милиции; различного рода разъяснения, консультации; устранение противоправных ситуаций и др.). Однако один лишь надзор не может оптимально обеспечить правомерность поведения  граждан в рассматриваемых сферах. Поэтому органы внутренних дел и  наделяются правом осуществлять не только надзорную, но и юрисдикционную деятельность, связанную с применением мер  административно-принудительного воздействия.

Таким образом, наряду с административным надзором юрисдикционная деятельность призвана обеспечить защиту от противоправных посягательств общественного порядка, общественной безопасности и других общественных отношений, охрана которых  возложена на органы внутренних дел.

Широта охраняемых органами внутренних дел общественных отношении  обусловливает больший по сравнению  с другими органами объем юрисдикционных полномочий. Если другие административно-юрисдикционные органы отраслевой компетенции рассматривают, как правило, небольшую группу однородных административных правонарушений, то органы внутренних дел уполномочены разрешать более 40 разновидностей дел об административных правонарушениях (ст. 23.3. КоАП РФ): о нарушении правил дорожного движения, правил хранения, использования огнестрельного оружия, правил в сфере охраны общественного порядка и др.

В системе органов внутренних дел юрисдикционными полномочиями наделен значительный круг должностных  лиц. При этом их компетенции присуща  определенная степень специализации. Если для начальников органов  внутренних дел характерен универсализм юрисдикционных полномочий, то большинство  других сотрудников вправе разрешать  только строго определенные категории  дел. Так, сотрудники ГИБДД рассматривают  лишь дела о нарушении правил дорожного  движения.

Особенностью административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел  является и то, что кроме рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, на них возлагается  обязанность по пресечению и процессуальному  оформлению правонарушений, подведомственных другим органам административной юрисдикции. Так, органы внутренних дел осуществляют надзор за соблюдением правил в сфере  предпринимательской деятельности, пограничного режима, правил привлечения  и использования иностранной  рабочей силы и др. В случае нарушения  указанных правил, должностные лица органов внутренних дел принимают  необходимые меры (доставление, административное задержание, личный досмотр, составление  протокола), чтобы обеспечить возможность  рассмотрения данного правонарушения компетентным органом (должностным  лицом). Такими полномочиями обладают практически все сотрудники органов  внутренних дел, что обусловлено  необходимостью принятия оперативных  решений в отношении нарушителей  правопорядка.

Административную юрисдикцию органов внутренних дел отличает также использование трех видов  производства по административным правонарушениям:

1) обычное, когда последовательно  реализуются все стадии производства  по делам об административных  правонарушениях (возбуждение дела, оформление материалов, рассмотрение  дела, исполнение постановления,  пересмотр постановлений (решений)).

Каждая стадия характеризуется  своей спецификой, которая обусловлена:

- фактическими процессуальными  основаниями возникновения;

- содержанием - совокупностью  процессуальных действий, этапов;

- кругом компетентных  органов и иных участников;

- наличием процессуальных  сроков;

- особенностями процессуального  оформления промежуточных и итоговых  процессуальных решений;

2) упрощенное производство  характеризуется минимумом процессуальных  действий и наибольшей оперативностью. При этом протокол об административном  правонарушении не составляется, а соответствующее решение принимается  компетентным должностным лицом  на месте правонарушения. Такая  процедура является исключением  из общих правил и предназначается  для наиболее очевидных дел.  Чаще всего она применяется  при нарушении правил дорожного  движения и пользовании средствами  транспорта, когда к виновному  применяется предупреждение или  налагается штраф. Так, около  50 % водителей, нарушивших правила  дорожного движения, привлечено  сотрудниками ГИБДД к административной  ответственности без составления  протокола;