Проблеми виборчої системи України

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Становлення виборчої системи в Україні

Новітній виборчий досвід українського суспільства на загальнонаціональному рівні ґрунтується на досвіді виборів народних депутатів УРСР, що відбулися в 1990 році, а також виборів до Верховної Ради України, проведених у 1994, 1998, 2002, 2006 та 2007 роках. Як зазначає Ю. Ключковський, відповідне виборче законодавство ілюструє поступовий, хоча й нерівномірний шлях українського народу до демократії, еволюцію  законодавчої реалізації основних принципів виборчого права, що супроводжувалася переходом від однієї до іншої виборчої системи [12, с. 43]. Згадані вибори проводилися відповідно до Закону про вибори народних депутатів УРСР 1989 року та законів про вибори народних депутатів України, прийнятих у 1993, 1997, 2001 та 2004 роках. Так, Законом про вибори народних депутатів Верховної Ради УРСР 1989 року передбачалося застосування мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості в одномандатних округах із голосуванням у двох турах. У першому турі відповідно до ч. 2 ст. 50 Закону про вибори народних депутатів Верховної Ради УРСР для обрання депутатом була потрібна абсолютна більшість голосів виборців, що взяли участь у голосуванні; в другому турі, до якого допускалися лише два кандидати (перші за кількістю голосів, отриманих у попередньому турі), згідно зі ст. 54 закону для перемоги досить було відносної більшості голосів (стосовно іншого кандидата). За наявності тільки двох кандидатів у першому турі й відсутності з-поміж них переможця другий тур не проводили, а призначали повторні вибори з новим висуванням кандидатів (ст. 55) [4]. Ця система була певним аналогом виборчої системи, яка традиційно застосовується на виборах президента Французької Республіки. Вибори вважалися такими, що не відбулися, якщо в них узяла участь менш як половина виборців округу, внесених до списків виборців. Слід зазначити, що виборча система абсолютної більшості призводила до ускладнення визначення переможця та необхідності проведення повторних виборів у виборчому окрузі. Результатом цього могло стати недообрання складу парламенту та, як наслідок, відсутність у ньому представників конкретних виборчих округів. Запропоновані «згори» рішення схвалювалися одностайно, а виборці не могли вплинути на поведінку свого представника, як і депутат — на дії когось із міністрів [23, с. 84—86].     Наступні вибори Верховної Ради України, які відбулися 1994 року, стали позачерговими. Їх призначили внаслідок тиску на структури державної влади, який чинили шахтарі протягом літа та осені 1993 року. Правовою базою зазначених виборів слугував Закон про вибори народних депутатів України від 18 листопада 1993 року, який надав перевагу попередній виборчій системі, проте не розв'язав проблеми її якісного функціонування. По-перше, на практиці процедура визначення переможця у виборчому окрузі залишалася складною, адже, як і раніше, потребувала проведення декількох турів голосування. По-друге, факт визнання виборів дійсними потребував досить високої явки громадян. За ч. 3 та 4 ст. 43 закону вибори визнавалися такими, що не відбулися, якщо в них узяло участь менш як 50 відсотків від кількості осіб, унесених до списків виборців цього округу, а також у зв'язку з вибуттям усіх зареєстрованих в окрузі кандидатів. Обраним вважається кандидат у депутати, який одержав на виборах більш як половину голосів виборців, що взяли участь у голосуванні, але не менш як 25 відсотків від кількості виборців, унесених до списків виборців цього округу [5]. Як зазначає А. Ткачук, визначення переможця на виборах із застосуванням системи абсолютної більшості голосів мало катастрофічні наслідки для формування складу парламенту України. Ця обставина зумовлювалася такими чинниками: по-перше, застосуванням вимоги про участь 50 відсотків виборців для визначення виборів такими, що відбулися; по-друге, застосуванням двотурової мажоритарної системи абсолютної більшості, за якої обраним в одномандатному виборчому окрузі вважався кандидат, що отримував абсолютну більшість голосів, у тому числі і в другому турі. Крім того, кандидат, не обраний в окрузі, втрачав право балотуватися на повторних виборах у цьому окрузі. Унаслідок застосування такої виборчої системи Верховна Рада другого скликання розпочала роботу, маючи лише трохи більш як дві третини свого конституційного складу, й до кінця скликання жодного дня не працювала в повному складі [5, с. 62]. Перших значних змін виборча система України зазнала 1997 року, коли в результаті тривалих дебатів прийняли новий Закон про вибори народних депутатів України. Головною особливістю зазначеного закону було закріплення змішаної виборчої системи у рівному співвідношенні пропорційної та мажоритарної складових (50:50). У результаті її запровадження у виборах 29 березня 1998 року вперше взяли участь партії та виборчі блоки як самостійні учасники, а не як суб'єкти висування кандидатів у мажоритарних округах. Змішана виборча система була закріплена ч.1 ст.1 Закону про вибори народних депутатів України від 24 вересня 1997 року. Окрім того, ця стаття встановлювала кількість депутатів, які обираються в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості (225 депутатів), а також за списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва (225 депутатів) [6].         На відміну від попередніх законів про вибори народних депутатів України, закон 1997 року зробив виборчу систему більш функціональною, бо не лише запровадив пропорційну складову, а й вніс зміни до мажоритарної системи виборів, надавши перевагу системі відносної більшості. На противагу мажоритарній системі абсолютної більшості, яка довгий час діяла в Україні, система відносної більшості давала можливість проводити вибори в один тур та формувати парламент у повному складі. Водночас запровадження пропорційної складової змішаної виборчої системи давало змогу голосувати в багатомандатному виборчому окрузі за політичні партії та блоки. Однак, зазначає Т. Кіс, таке голосування відбувалося лише за список у цілому без надання можливостей визначення в ньому преференцій [19, с. 26]. Відповідно до ч. 6 ст. 42 Закону про вибори народних депутатів України 1997 року, до розподілу депутатських мандатів допускалися лише ті політичні партії, які отримали чотири або більше відсотків голосів виборців. Закон надав перевагу пропорційній виборчій системі, яка за способом розподілу місць у парламенті належить до системи найбільшої частки, що залишилася, а за способом виявлення електоральних переваг — до типу пропорційної виборчої системи із застосуванням жорстких виборчих списків. Як бачимо, перехід до нового типу виборчої системи, з одного боку, значно спрощував процес визначення переможців у виборах. З другого — позбавляв виборців можливості надавати перевагу конкретним кандидатам, бо голосування відбувалося за виборчий список партії в цілому. Загалом, як зазначають М. Рибачук та І. Шкурат, запровадження змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи значно спростило виборчий процес, уможлививши проведення виборів в один тур. До того ж уперше за пропорційною складовою до парламенту пройшли 8 політичних партій [30, с. 94].       Наступний Закон про вибори народних депутатів України, прийнятий 18 жовтня 2001 року, залишив змішану мажоритарно-пропорційну виборчу систему (ч. 3 ст. 1) [7], однак істотно змінив порядок організації виборчого процесу та реєстрації політичних партій.        Змішана система виборів не розв'язала ключових проблем обох її складових. З одного боку, застосування закритих виборчих списків (ч. 12 ст. 66) за пропорційної системи, що передбачають голосування за партію в цілому, як і раніше, позбавляло виборців можливості впливати на персональний склад парламенту. З другого — під час застосування мажоритарної системи відносної більшості поставала проблема невідповідності результатів виборів реальним уподобанням громадян. Як зазначає В. Мороко, на парламентських виборах 2002 року 183 із 225 депутатів мажоритарників здобули менш як 50 відсотків голосів виборців. Деякі з них узагалі отримали від 10 до 20 відсотків голосів [24, с. 112]. Законом про вибори народних депутатів від 25 березня 2004 року запроваджено виключно пропорційну виборчу систему (ч. 3 ст. 1) [8] за закритими виборчими списками в єдиному загальнодержавному виборчому окрузі. Можна погодитися з Ю. Ключковським у тому, що «єдиний виборчий округ і категоричне голосування лише за партії були тими елементами виборчої системи, які забезпечували її простоту й зрозумілість широкому суспільному загалу. Це був крок, спрямований на те, щоб уникнути суспільного несприйняття цілком нового для українського електорату підходу до виборів депутатів» [20, с. 104]. Спростилася процедура голосування, значно посилилася роль політичних партій у державі як головних суб'єктів виборчого процесу.     Проте голосування лише за назву партії унеможливлювало вплив виборця на персональний склад парламенту, бо до виборчого бюлетеня згідно із законом вписували лише першу п'ятірку кандидатів (ч. 4 ст. 78) [36, с. 836]. Як бачимо, новий закон про вибори хоча й змінив тип виборчої системи, але не усунув її ключової проблеми — застосування закритих виборчих списків. Одним зі шляхів її усунення мало б бути запровадження відкритих виборчих списків. Однак головним аргументом проти їх застосування стало значне ускладнення процедури голосування. За умов, коли суб'єктами виборчого процесу, наприклад, 2006 року, за даними ЦВК, стали 45 партій (блоків), кожна з яких могла внести до списку від 18 до 450 кандидатів, форма й розмір виборчого бюлетеня були б надто складними. Окрім того, під час застосування пропорційної виборчої системи із закритими списками постає проблема відсутності зв'язку кандидата з виборцями.             Зазначмо, що Законом про вибори народних депутатів України 2004 року виборчий бар'єр для проходження політичної партії (блоку) до парламенту  було знижено з 4 до 3 відсотків кількості виборців, які брали участь у голосуванні (ч. 4 ст. 1). Підрахунок голосів здійснювали з використанням квоти Хейра. Під час підрахунку голосів за цим методом загальну кількість бюлетенів ділять на кількість мандатів і в такий спосіб визначають квоту. Кількість цілих квот, які міститимуть відсоток голосів, здобутих політичною силою, відповідатиме кількості отриманих нею мандатів. Як зазначає С. Кальченко, така система, з одного боку, сприяє високому ступеню пропорційності переведення голосів виборців у депутатські місця, а з другого — залишає достатньо механізмів партійного контролю. Знизивши бар'єр до трьох відсотків, Україна уникнула загальнорегіональних тенденцій до підвищення виборчого порога з метою запобігання розпорошеності парламентських партій. Водночас такий крок можна розглядати як поступку для невеликих партій із впливовими лідерами. Окрім того, з автором варто погодитися, що до позитивів зазначеної пропорційної виборчої системи можна віднести такі: по-перше, стабільну політичну структуризацію законодавчого органу; по-друге, створення більших можливостей для формування коаліційного уряду; по-третє, розвиток партійної системи; по-четверте, сприяння утвердженню загальнонаціональних інтересів; по-п'яте, зменшення впливу адміністративного ресурсу на результати виборів.      Як бачимо, зниження виборчого бар'єра, з одного боку, сприяло спрощенню проходження до Верховної Ради України більшої кількості політичних партій. З другого — встановлення бар'єра (навіть зниженого) призвело до часткової втрати кількості голосів виборців, відданих за політичні партії (блоки), котрі не подолали визначеного виборчого бар'єра.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ2. ВИБОРЧА СИСТЕМА ЯК ГОЛОВНИЙ РЕГУЛЯТОР ВИБОРІВ

2.1. Складові виборчої системи України

За останні роки відбулися радикальні зміни в суспільно-політичному устрої країни, що спричинили також значні зміни й у законодавстві. У   сучасних   умовах   розвитку   демократії першочерговими виявляються питання створення належних умов для реалізації конституційного права громадян вільно обирати і бути обраними

Вибори - найважливіший компонент сучасної політики. Вони є способом формування органів влади і управління за допомогою виразу за певними правилами (відповідно до виборчої системи) політичної волі громадян. В результаті виборів вибрані кандидати наділяються владними повноваженнями.    Виборчий процес здійснюється по певних правових нормах, правилах, що містяться в конституції і виборчому законі. Головним регулятором виборів є виборча система.  
Виборча система входить як складова частина в політичну систему, але і сама, як всяка система, підрозділяється на структурні компоненти, з яких як самих загальних виділяються два:

• виборче право - теоретико-юридичний компонент;
• виборча процедура (або виборчий процес) - компонент практично-організаційний.

Виборче право - це сукупність юридичних норм, регулюючих участь громадян у виборах, організацію і проведення останніх, взаємостосунки між виборцями і виборними органами або посадовцями, а також порядок відгуку вибраних представників, що не виправдали довір'я виборців.    Виборча процедура складає практично-організаційну частину виборчої системи.            Виборча процедура - це заходи держави щодо організації і проведення виборів, «виборчий закон у дії».         Виборча процедура регулює і регламентує виборчу кампанію.  Виборча процедура включає:

• призначення виборів;
• створення виборчих органів, відповідальних за їх проведення;
• організацію виборчих округів, районів, ділянок;
• певну фінансову підтримку виборів;
• правову охорону в ході їх проведення;
• визначення результатів голосування. [17].

Процедура призначення виборів передбачає встановлення уповноваженим органом дати голосування. Виборче законодавство відповідно до положень Конституції України встановлює порядок призначення виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів залежно від виду виборів, які можуть бути черговими, позачерговими (достроковими), повторними, проміжними, першими.   Чергові вибори народних депутатів України проводяться із закінченням конституційного строку повноважень Верховної Ради України і не потребують окремого рішення про їх призначення.       Строки проведення виборів у Конституції та новому виборчому законодавстві України визначено так.

1. Вибори  Президента України:

-  чергові проводяться із закінченням конституційного строку повноважень Президента України (в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень Президента України - ст. 103 Конституції України);

- позачергові  проводяться із достроковим припиненням  повноважень Президента України (в період дев'яноста днів з  дня припинення повноважень - ст. 103 Конституції України).

2. Вибори  народних депутатів України:

-  чергові відбуваються в останню неділю березня останнього року повноважень Верховної Ради України, а виборчий процес розпочинається за 120 днів до дня виборів. Центральна виборча комісія оголошує про початок виборчого процесу не пізніше ніж за 125 днів до дня виборів;

-  позачергові відбуваються в останню неділю шістдесятиденного строку з дня опублікування указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

3. Місцеві  вибори:

- чергові  призначаються не пізніш як  за 120 днів до дня виборів, а  їх виборчий процес розпочинається за 90 днів до дня виборів;

- позачергові  призначаються не пізніш як  за 70 днів до дня виборів, а  їх виборчий процес розпочинається  за 60 днів до дня виборів;

-  повторні проводяться в останню неділю шістдесятиденного строку з дня оприлюднення територіальною виборчою комісією рішення про їх призначення;

-  проміжні проводяться в останню неділю шістдесятиденного строку з дня опублікування рішення про призначення виборів;

- перші  призначаються не пізніш як  за 120 днів до дня виборів, а  початок їх виборчого процесу  оголошується не пізніш як  за 90 днів.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2.Стадії виборчого процесу 

Виборчий процес відбувається в певній, чітко визначеній виборчим законодавством послідовності і складається з кількох етапів - стадій виборчого процесу. Нове виборче законодавство передбачає такі стадії виборчого процесу (наприклад, ч. 4 ст. 11 Закону України «Про вибори народних депутатів України»):

1) складання  списків виборців;

2) утворення  виборчих округів;

3) утворення  виборчих дільниць;

4) утворення  виборчих комісій;

5) висування  й реєстрація кандидатів;

6) проведення  передвиборної агітації;

7) голосування;

8) підрахунок  голосів виборців і встановлення  підсумків

9) встановлення  результатів виборів та їх  офіційне оприлюднення. Списки виборців складаються з метою: по-перше, надати можливість проголосувати кожному виборцеві, забезпечивши цим реалізацію конституційного принципу загального виборчого права, по-друге, виключити можливість участі у виборах осіб, які не мають права голосу або не можуть його реалізувати.

У складанні списків виборців забезпечується також і реалізація конституційного принципу рівного виборчого права: виборець включається до списку виборців лише на одній виборчій дільниці (за місцем постійного проживання або тимчасового перебування, на суднах, які перебувають у день виборів у плаванні тощо). Це виключає можливість плюрального вотуму, тобто голосування на кількох виборчих дільницях, наприклад, за місцем реєстрації та місцем фактичного проживання.

Так у процесі складання списків виборців провадиться реєстрація виборців, під якою розуміють посвідчення права брати участь у виборах, що здійснюється визначеним у законі колом органів перед виборами, а самі списки виборців виступають документами, на підставі яких виборцям у день виборів видаються виборчі бюлетені.

Виборчим законодавством України передбачається обов'язкова реєстрація виборців: до списків виборців автоматично включаються всі громадяни України, які досягли або на день виборів досягнуть 18-річного віку і які мають право голосу. При цьому процес реєстрації виборців на виборах народних депутатів України (ст. 31 Закону України «Про вибори народних депутатів України») визначає порядок складання списків виборців у два етапи:

1) спочатку  для підготування і проведення  голосування виконавчі органи  сільських, селищних, міських (у містах, де немає районних у місті  рад), районних у містах рад або органи (посадові особи), які відповідно до закону здійснюють їхні повноваження, до 1 жовтня року, який передує року проведення чергових виборів народних депутатів України, складають загальні списки виборців, які проживають на території відповідного села, селища, міста, району в місті, на підставі відомостей про місце їхнього проживання, за формою, встановленою Центральною виборчою комісією. До загального списку виборців включаються громадяни України, які досягай або на день виборів досягнуть 18-річного віку і мають право голосу та які на день складання списку проживають на відповідній території;

2) після  утворення виборчих дільниць  виконавчі органи сільських, селищних, міських (у містах, де немає районних у місті рад), районних у містах рад або органи (посадові особи), які відповідно до закону здійснюють їхні повноваження, на основі відповідних загальних списків виборців складають списки виборців по кожній звичайній виборчій дільниці за формою, встановленою Центральною виборчою комісією. На спеціальних і закордонних виборчих дільницях списки виборців складаються відповідними дільничними виборчими комісіями на підставі відомостей, поданих керівниками відповідних закладів, установ, представництв, капітанами суден, командирами військових частин (формувань), де утворені такі виборчі дільниці, не пізніш як за 20 днів до дня виборів.

Виборчий округ - територіальна або інша виборча одиниця, в межах яких об'єднуються виборці для обрання депутатів.

Виборче законодавство України передбачає формування лише територіальних виборчих округів, тобто таких, що формуються за територіальною ознакою.

Залежно від того, скільки депутатів обирається в кожному виборчому окрузі, розрізняють одномандатні (уніномінальні) та багатомандатні (поліномінальні або плюриномінальні) виборчі округи. Від одномандатного виборчого округу обирається лише один депутат, і вони утворюються за мажоритарної виборчої системи. Від багатомандатного виборчого округу обираються два та більше депутатів, і ці округи утворюються за пропорційної системи.

Виборче законодавство України передбачає утворення як одномандатних (для виборів депутатів сільських, селищних рад), так і багатомандатних - загальнодержавного (для виборів народних депутатів України) та багатомандатних для виборів депутатів міських, районних у містах, районних, обласних рад, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим виборчих округів.

В утворенні одномандатних округів має бути дотримана вимога приблизно однакової кількості виборців у кожному окрузі (ч. 1 ст. 17 Закону України «Про вибори депутатів Верховної ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).

Згідно з новим виборчим законодавством для виборів народних депутатів України утворюються загальнодержавний і територіальні виборчі округи.

Загальнодержавний багатомандатний виборчий округ охоплює всю територію України.

Виборчі дільниці - це територіальні одиниці, що об'єднують виборців спільним місцем голосування. Згідно з виборчим законодавством (ст. 19 Закону України «Про вибори народних депутатів України») для підготування і проведення голосування та підрахунку голосів виборців утворюються звичайні, спеціальні та закордонні виборчі дільниці. [17].

Звичайні виборчі дільниці утворюються для організації голосування виборців за місцем їх проживання.

Спеціальні виборчі дільниці утворюються у стаціонарних лікувальних закладах, на суднах, які перебувають у день голосування у плаванні під Державним Прапором України, на полярних станціях України, в установах кримінально-виконавчої системи та в інших місцях тимчасового перебування виборців з обмеженими можливостями пересування.

Закордонні виборчі дільниці утворюються при дипломатичних та інших офіційних представництвах і консульських установах України за кордоном, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України.