Правовые акты государственного управления: виды, юридическая природа

2.2Классификация по адресатам

      Индивидуальные правовые акты не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Они вызывают возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помощью осуществляется применение требований законов и нормативных управленческих актов к конкретным случаям (обстоятельствам), оперативно решаются текущие управленческие задачи. В большинстве своем это правоприменительные, правонаделительные, распорядительные акты.

      Среди индивидуальных  актов выделяют: правоохранительные  и юрисдикционные акты. Они применяются в целях обеспечения охраны прав личности от их нарушения либо восстановления нарушенного права, например постановление о наложении административного взыскания, приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности. В таких актах дается правовая оценка поведению субъектов управленческих правоотношений. Издаются они специально уполномоченными органами государственного управления (должностными лицами), в ряде случаев – судьями по административным делам и исполнительным производствам. Перечень указанных субъектов и их компетенция даны в КоАП. Основанием для издания таких актов является противоправность поступков граждан, служащих (должностных лиц), других работников организаций. Установлен определенный порядок их принятия. Нередко требуется проведение предварительного расследования, получение объяснения от соответствующего лица (правонарушителя).

      Четкое уяснение  сущности нормативных и индивидуальных  правовых актов управления имеет  не только теоретическое, но  и важное практическое значение. Так, в статье 116 Конституции Республики  Беларусь записано, что Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью лишь нормативных актов. Он не вправе принимать к своему рассмотрению ненормативные правовые акты управления, т.е. индивидуальные акты.[6]

       Индивидуальные  акты управления должны соответствовать нормативным актам. Это положения также имеет существенное практическое значение.

     По одному названию  правового акта далеко не всегда  можно определить, является он  нормативным или индивидуальным. Нормативные акты доводятся до  всеобщего сведения путем опубликования. Об индивидуальных актах делается сообщение, но извещение об их издании возможно и путем опубликования. Опубликование нормативного акта связано, как правило, с вступлением его в действие.

      Нормативные акты  некоторых органов государственного управления (Национальный банк, министерства и  иные республиканские органы) подлежат правовой экспертизе (исключая акты внутриведомственного характера). В отношении индивидуальных актов этих органов осуществление правовой экспертизы не требуется.

     Нормативные акты не порождают приобретенных прав. Такие права возникают лишь на основании индивидуальных актов, например права по должности, на получение персональной надбавки к заработной плате, осуществление студенческих прав могут быть получены лишь после издания соответствующего приказа.

      Правовые акты  управления, утверждающие или одобряющие  другие акты управления – положения,  уставы, инструкции, программы, - в научной  литературе рассматриваются как  нормативные акты, так как они  действуют длительный срок, а не однократно. Между тем не все они обладают полнотой  признаков, присущим нормативным актам: в них по существу отсутствуют правила, нормы права, и они имеют конкретный характер.

     Индивидуальные акты  управления не одинаковы. В  научной литературе их делят на оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные).

     К оперативно-исполнительным  относятся акты применения права.  Ими реализуется диспозиция  нормы  права.

      Правоохранительными  актами управления обеспечивается  в сфере управления охрана прав от нарушения. Например, приказ о наложении дисциплинарного взыскания, постановление о привлечении к административной ответственности.

2.3 Классификация по органам, издающим правовые акты

    Большое значение имеет  деление актов управления по органам, их издающим. Согласно действующему законодательству каждый тип органов государственного управления вправе издавать предписанные ему правовые акты управления.

       Президент Республики  Беларусь уполномочен Конституцией  Республики Беларусь, издавать декреты, указы и распоряжения.  Это акты, издание которых присуще только главе государства. С помощью их могут решаться и управленческие  вопросы, а, следовательно, такие акты являются правовыми актами управления. В Конституции не определено, когда должен издаваться тот или иной вид актов. Статьей 101 Конституции предусмотрено два вида декретов. Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента подобного предложения не поступало. Следовательно, ему не предоставлено право издавать указанные декреты. Второй вид декретов Президент может издавать в силу особой необходимости по своей инициативе либо по предложению Правительства. Эти декреты имеют силу закона и являются временными до рассмотрения их палатами Национального собрания. Если они не отменены не менее чем двумя третьими голосов от полного состава каждой из палат, то сохраняют силу и продолжают действовать. Декреты всегда нормативны, и ими регулируются самые разнообразные вопросы государственной и общественной жизни.[6]

       Указы по юридической  силе находятся ниже декретов. Ими регулируются вопросы, не  требующие вмешательства Парламента, следовательно, менее значимые. Указы  могут быть нормативными и  ненормативными (индивидуальными).

    Распоряжения по юридической  силе ниже указов. Они, как правило,  имеют индивидуальный характер  и издаются преимущественно по  вопросам внутриорганизационного  характера.

     Совет Министров Республики  Беларусь принимает постановления. Это единственная форма правового акта, который вправе принимать Правительство. Постановления – акты  коллегиальные, так как они принимаются на заседаниях Правительства или его Президиума (малого Совета Министров). По особым неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, постановления Совета Министров могут приниматься и путем опроса членов Президиума Совета Министров, т.е. без рассмотрения на заседаниях. Постановления бывают как нормативные, так и индивидуальные. Они принимаются на основании Конституции, законов, актов Президента и в целях их исполнения.

    Председатель Совета  Министров издает распоряжения. Эти акты индивидуального характера.  По результатам заседаний, совещаний  у Премьер-министра или его  заместителей решения могут   оформляться в виде протоколов, указаний, поручений. Такие правовые акты являются только индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями, должны им соответствовать и не противоречить. Это акты единоначального руководства и принимаются по вопросам компетенции премьер-министра, не имеющим столь значимого характера, но требующим оперативного разрешения.

    Министерства, государственные  комитеты и комитеты при Совете  Министров издают приказы, инструкции  и постановления, многие из них вправе давать указания. Органы надведомственного характера, кроме того, могут издавать государственные (отраслевые) стандарты, методические указания, рекомендации, нормы, правила.

       Местные исполнительные  комитеты и местные администрации  принимают решения. Председатель исполнительного комитета (руководитель местной администрации) издает распоряжения. Подобные акты издают отделы, управления и другие структурные подразделения местных исполнительных комитетов и администраций.

     По времени действия  правовые акты управления бывают  постоянного  и временного  действия. Акты постоянного и  временного действия не ограничены  временными рамками, они действуют  до их отмены. К ним относятся,  в первую очередь, нормативные  акты. Однако такими актами могут быть  и индивидуальные, например приказы о зачислении на должность, назначении пенсии, зачислении в число студентов.[5, с. 156]

2.4 Классификация по порядку издания правовых актов

      По порядку издания акты делятся на коллегиальные единоначальные (единоличные). Коллегиальные акты принимаются на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь, его Президиума, местных исполнительных комитетов. Местных администраций, административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и других коллегиальных органов. Принятие их зависит от наличия кворума, простого или квалифицированного большинства голосов от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании. Так, решения  местного исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполкома. Решения Правительства Республики Беларусь принимаются большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства.

Таким образом, деление правовых актов  на виды происходит в зависимости  от их классификации по определенным критериям. Это является следствием их разносторонности и многообразия.

3.ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К АКТАМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Соблюдение их обеспечивает эффективность актов  и успешное решение управленческих задач. Все требования можно разделить  на несколько групп:

- организационные;

- технические;

- юридические.

К организационным относятся требования, предусматривающие, чтобы каждый акт  управления был реальным, технически, экономически и организационно обоснованным. А это предполагает, чтобы в  самом акте четко определялись конкретные задачи, исполнители, возможные сроки исполнения, лица, ответственные за исполнение, контроль, оказание помощи в исполнении. Акты должны быть своевременными и решать насущные вопросы, исполнимыми, приносить реальные результаты.

Технические требования также важны: конкретность изложения, логическая последовательность изложения, отсутствие противоречий, изложение решения простым, четким и ясным языком делает акт доступным для исполнения. Немаловажным является название правового акта. Оно должно четко отражать предмет правового регулирования.

Наиболее значимыми являются юридические  требования. Некоторые ученые не без  основания называют их требованиями законности. Рассматриваемые требования имеют правовой характер. Все они  содержатся в Конституции Республики Беларусь, законах и других нормативных правовых актах, в том числе и актах управления. Круг требований довольно велик. Это объясняется широкой сферой государственного управления и многообразием задач, решаемых при помощи издания правовых актов управления. Требования относятся к различным сторонам актов: их содержанию, направленности, субъектам, их издающим, порядку издания, формам актов, порядку вступления в силу и прекращения действия и т.п. Не все требования имеют одинаковое отношение к конкретному (любому) акту управления. Одни из них относятся ко всем актам управления, другие - только к отдельным их видам (группам), категориям. В этой связи рассматриваемые требования можно разделить на общие и специальные. Общими являются требования, которые относятся ко всем правовым актам управления. Им должны соответствовать все акты управления. Перечислим их.

Правовые акты должны соответствовать  Конституции Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь и актам вышестоящих органов. Это требование закреплено в ст. 7 Конституции Республики Беларусь и других законодательных актах. Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства [6].

Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетенцией органа (должностного, лица), только по вопросам, входящим в их ведение и в пределах предоставленных им прав. Практически, прежде чем приступить к решению того или иного вопроса путем издания акта, необходимо свериться, относится ли он к предмету ведения органа (должностного лица).

У каждого органа имеются свои способы  и средства решения тех или  иных вопросов. Избирая иные средства, он тем самым выходит за рамки  предоставленной ему компетенции. Например, обеспечение правил паспортной системы относится к ведению паспортных служб органов внутренних дел, но им не предоставлено право применять меры административной ответственности к лицам, не соблюдающим эти правила. Решение подобных вопросов входит в компетенцию административных комиссий при районных, городских исполнительных комитетах. Если начальник паспортно-визовой службы наложит штраф на гражданина, проживающего без прописки, то он выйдет за пределы своей компетенции, и его акт будет незаконным [1, c.154].

Правовые акты должны издаваться в установленном порядке. Так, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься только на его заседаниях или заседаниях Президиума Совета Министров. Постановления Президиума должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров. Распоряжения издаются в единоначальном порядке - Премьер-министром и, следовательно, не могут приниматься на заседаниях Правительства или его Президиума. Правда, в нарушение указанного общепризнанного порядка принятия правовых актов коллегиальными органами не исключается и так называемый порядок «путем опроса». Такой порядок принятия постановлений Совета Министров состоит в выяснении мнения членов Президиума по особым неотложным вопросам либо по вопросам, не требующим обсуждения без рассмотрения их на заседаниях .

Акты должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное  лицо) имеет право издавать лишь акты, которые для него предусмотрены. Совет Министров Республики Беларусь вправе принимать только постановления, Премьер-министр - распоряжения. Следовательно, они не имеют права издавать указы или приказы. Издание таких актов предусмотрено для других органов государственного управления.