Правовое обеспечение реализации административной реформы в Ульяновской области

Чтобы идентифицировать функции на предмет их избыточности, каждая функция была проверена на:

1) соответствие ее  целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

2) адекватность формы  и методов реализации функции  целям и задачам государственной  политики в определенной сфере  общественных отношений;

3) легитимность;

4) соответствие минимально  необходимому уровню власти.

Нужно отметить, что к  указанной работе было привлечено более 1000 независимых экспертов и специалистов, представителей бизнеса и различных  общественных организаций.

В ходе работы специалистами  Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗСП) было предложено несколько критериев избыточности функций государственного регулирования:

• ограничение конституционных прав и свобод;
• значительные материально-технические и финансовые затраты государства;
• исполнение функции требует сложной межведомственной координации;
• коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, в связи с чем отпадает необходимость и (или) целесообразность осуществления функции.

Идентификация избыточных функций должна завершиться их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:

1) ликвидация функции;

2) сокращение масштаба  исполнения функции;

3) передача функции  участникам рынка;

4) передача функции  саморегулируемым организациям  профессиональных участников рынка;

5) передача функции  на минимально необходимый уровень  власти;

6) передача функции  на аутсорсинг;

7) придание функции  процессуального характера.

Всего в рамках работы Правительственной комиссии в 2003-2004 годах было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения масштабов реализации - 868.

По результатам анализа  функций проведено три заседания  Правительства Российской Федерации, на которых были одобрены предложения Правительственной комиссии по признанию части функций федеральных органов исполнительной власти избыточными, дублирующими или требующими изменения масштабов реализации, а также поручено принять соответствующие нормативные правовые акты по упразднению признанных избыточными и дублирующими функций.

В рамках модернизации структуры  органов исполнительной власти был  проведён организационный дизайн федеральных органов исполнительной власти.

Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"¹⁹ произведено разделение функций на следующие виды:

• функции по принятию нормативных правовых актов;
• функции по контролю и надзору;
• функции по управлению государственным имуществом;
• функции по оказанию государственных услуг.

К данному Указу  прилагалась Структура федеральных  органов исполнительной власти, в которой содержался конкретный перечень федеральных органов исполнительной власти:

федеральные министерства - 14;

федеральные службы - 34;

федеральные агентства - 28.

Всего исполнительных органов - 76.

В сравнении  с предшествовавшей Структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О Структуре федеральных органов исполнительной власти"²⁰, новая Структура содержала на 19 (33%) исполнительных органов больше.

Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"²¹ образована новая трехуровневая система федеральной исполнительной власти. Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением функций:

• функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства,
• функции по контролю и надзору - на федеральные службы,
• функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Такая система федеральных  органов исполнительной власти призвана обеспечивать:

1) специализацию органов  исполнительной власти,

2) организационное обособление  функций, исключающее конфликт интересов между функциями по выработке политики, исполнению политики и контроля за исполнением политики;

3) внутреннюю управляемость  органов исполнительной власти;

4) оперативную разработку  и согласование политики между  органами исполнительной власти.

Общее количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось и составило к настоящему времени 84 исполнительных органа, из которых:

федеральные министерства - 16;

федеральные службы - 35;

федеральные агентства – 33.

Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой - соподчинением между федеральными органами исполнительной власти и утвержденной регламентацией.

Также в рамках модернизации структуры органов исполнительной власти был проведена оптимизация сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий.

Следующим шагом по реализации направлений  административной реформы Правительственной комиссии были рассмотрены, а Правительством Российской Федерации 22 октября 2004 года одобрены предложения по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий (далее – ФГУП) и федеральных государственных учреждений (далее – ФГУ).

Для анализа состояния сети подведомственных организаций использовалась информация, представленная ведомствами, налоговая база и реестр федерального имущества. В процессе рассмотрения Правительственной комиссией перечней подведомственных организаций выделено четыре группы ФГУП и ФГУ.

Первая группа – организации, подлежащие сохранению в федеральной собственности. В эту группу включались государственные организации, связанные с обеспечением обороны и безопасности Российской Федерации, с исполнением федеральных государственных функций, с сохранением национальных ценностей Российской Федерации.

В ходе рассмотрения последовательно реализовывался основной принцип административной реформы, при котором управление имуществом передается отраслевым федеральным агентствам и Росимуществу. ФГУП и ФГУ сохраняются под ведомством федеральных министерств и служб в исключительных случаях или временно.

Ко второй группе относятся организации, передаваемые на другой уровень публичной собственности (на уровень субъектов Российской Федерации) в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Третью группу составляют организации, подлежащие приватизации или ликвидации как не соответствующие критериям, необходимым для сохранения их в федеральной собственности. В нее включены все ФГУП и ФГУ, не вошедшие в первые две группы.

В четвертую группу включены организации, решение по которым дополнительно будет рассмотрено после принятия нормативных правовых актов по социальному пакету государственных гражданских служащих. В их число включены отдельные организации, обслуживающие федеральные органы исполнительной власти в сфере медицины, санаторно-курортного и транспортного обслуживания и др.

Всего была проанализирована деятельность 18983 ФГУ и 6478 ФГУП, из которых  было предложено к ликвидации, реорганизации  и приватизации 5008 ФГУ (36,4 %) и 3353 ФГУП (51,8 %). Принятые Правительственной комиссией решения были закреплены соответствующими решениями Правительства Российской Федерации.

Итак, проведенная в рамках Правительственной  комиссии работа впервые в постсоветский период позволила проанализировать и оценить объемы федеральной собственности в России.

Также на данном этапе реализации административной реформы проводилось снижение государственного регулирования в экономике.

Важнейшей задачей административной реформы является устранение избыточности государственного регулирования предпринимательской  деятельности, снижение административных барьеров, ограничивающих выход предпринимателей на рынок, а также сокращение избыточных полномочий органов исполнительной власти.

В целях решения этой задачи в рамках проведения административной реформы был реализован целый  комплекс законодательных мер.

Приняты изменения в  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях²², связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Федеральным Законом  Российской Федерации от 2 июля 2005 года N80-ФЗ внесены изменения в Федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях²³, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности.

Серьезные недостатки, сложившиеся  в сфере осуществления лицензирования отдельных видов деятельности, превратили процесс получения лицензий в один из административных барьеров на пути ведения бизнеса.

Лицензирование как  наиболее жесткая форма государственного регулирования, ограничивающая выход предпринимателей на рынок, должна применяться в исключительных случаях, когда при осуществлении деятельности по объективным причинам невозможно предотвратить (избежать) нанесения ущерба иными методами регулирования предпринимательской деятельности.

В законодательство о  лицензировании внесены также поправки, направленные на упорядочение и упрощение процедур лицензирования для предприятий при условии страхования ими гражданской ответственности или при наличии сертификата о соответствии осуществляемой деятельности требованиям международных стандартов.

Следует отметить, что  в рамках реализации административной реформы осуществлялось совершенствование взаимодействия государственных органов.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 "О  типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"²⁴ и от 28 июля 2005 г. № 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"²⁵ закрепляются принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Эти типовые регламенты унифицировали  порядок планирования работы, подготовки и оформления решений, исполнения поручений, подготовки и принятия нормативных правовых актов, работы с обращениями граждан и обеспечения доступа к информации и стандартизировали определенным образом деятельность органов исполнительной власти, что крайне важно для унификации и координации их работы со стороны Правительства Российской Федерации. Введение регламентов способствовало значительному повышению уровня управляемости внутри системы исполнительной власти на федеральном уровне.

Среди основных итогов реализации мероприятий административной реформы в 2002-2005 годах следует отметить следующие:

В 2003 - 2005 годах по итогам проведенных Правительственной комиссией на первом этапе административной реформы инвентаризации, анализа и классификации функций федеральных органов исполнительной власти проведена кропотливая и масштабная работа по корректировке законодательства с целью снятия излишних, неоправданных административных барьеров для предпринимателей и созданию механизмов, препятствующих неэффективному государственному вмешательству в экономику.

Значительный объём избыточных и дублирующих полномочий федеральных органов исполнительной власти был исключен с утверждением новых положений о них, в которые, в отличие от ранее действовавших, включены только те полномочия, которые в ходе административной реформы признаны необходимыми и закреплены в федеральных законах.