Правовое обеспечение реализации административной реформы в Ульяновской области

Реализация  третьего предварительного этапа попыток проведения административной реформы была осуществлена в 1997-1999 годах.

Основной составляющей реформаторской работы в этот период стала разработка первой концепции  административной реформы. К этому  времени уже более или менее сложилось понимание административной реформы как системы последовательно осуществляемых комплексных мер по реализации единой концепции реформирования системы органов исполнительной власти.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране"⁷ впервые была заявлена необходимость реформирования исполнительной власти. На этом этапе для решения важнейших задач по созданию современной эффективной системы государственного управления была предусмотрена разработка и принятие Программы государственного строительства как продуманной системы мер модернизации различных институтов власти. Основную часть указанной Программы должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (этого, к сожалению, не было сделано).

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. "Общими силами - к подъему России"⁸ обосновывается важность административных преобразований и их направления на уровне концепции. Эта новая концепция получила название "административная реформа". Специальный раздел Послания так и назывался: "Необходимость административной реформы". В целях создания более четкого механизма принятия и исполнения решений и прекращения произвола в реорганизации государственных органов предлагалось ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: федеральным министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором.

Четвертый предварительный  этап реализации административной реформы охватывает период 2000 - 2002 годы.

Четвертый предварительный  этап попыток осуществления административной реформы начался в январе 2000 года и получил свое завершение в 2002 году. Ничем не завершенные предыдущие попытки реализовать концепцию административной реформы все же сыграли свою позитивную роль: была подготовлена почва - общественное сознание, прежде всего политического истеблишмента - для проведения дальнейших преобразований.

Президент Российской Федерации  В.В. Путин решил отказаться от идеи реанимировать старый документ, а  решил создать собственную стратегию  развития. Для этого в начале декабря 1999 г. по его инициативе был учрежден фонд "Центр стратегических разработок".

Концепция, которая разрабатывалась  в Центре, имела своеобразный характер. Дело в том, что это делалось по существу в рамках предвыборной программы и являлось её частью. Таким образом, новая концепция претендовала не на то, чтобы быть немедленным руководством к действию, а во-первых, на то, чтобы определить стратегические ориентиры того, что будет происходить после избрания Президента Российской Федерации на срок исполнения обязанностей. Во-вторых, в Центре стратегических разработок предлагалась Концепция реформирования государственной службы как часть более широкой концепции государственного строительства. Предлагалось сделать следующее: описать, каково состояние государственной службы по четырем основным параметрам – по функционированию, по нормативно-правовым актам, по материальному обеспечению и по кадровым проблемам; выделить основные группы тенденций и указать, какую из групп тенденций следовало поддержать и в каком объеме. Необходимо было описать сценарий этой поддержки, включая типы возможных мероприятий.

Следует подчеркнуть, что  в Концепции, предложенной Центром  стратегических разработок по разделу государственной службы, была сохранена преемственность предыдущей Концепции 1997 г.  Оставалась нацеленность на серьезное обновление системы государственной службы, на выделение ее профессионального ядра и создание профессиональной государственной службы, в которой продвижение будет осуществляться в соответствии с заслугами и достоинствами. Подчеркивалась необходимость открытости, прозрачности государственной службы, ответственности перед обществом, защищенности от произвола.

Основные выводы по результаты проведения четырех предварительных этапов реформирования системы федеральных органов исполнительной власти.

Итак, не получившие своего практического воплощения четыре попытки проведения административной реформы имели большое значение для её последующей практической реализации.

Во-первых, политической элитой страны была явственно осознана необходимость проведения административной реформы, которая, прежде всего, была обусловлена назревающим разрывом между потребностями современного российского общества и существующим уровнем результативности функционирующей системы исполнительной власти в стране. Это обстоятельство все в большей степени сдерживало поступательное развитие общественных отношений.

Во-вторых, в ходе подготовительных преобразовательных мероприятий был выявлен целый ряд проблем, который мог быть решен только при координации сверху. Среди таковых:

• чрезмерное пересечение полномочий федеральных органов исполнительной власти между собой и с полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по одним и тем же предметам ведения;
• избыточное количество административных функций, которые все в большей степени подменяют создаваемые и активно развивающиеся способы рыночного регулирования экономических процессов;
• недостаточность государственных функций в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти;
• сочетание в одном федеральном органе исполнительной власти разных видов функций, противоречащее логике экономического и социального развития и приводящее зачастую к узковедомственным решениям.

В-третьих, была сформулирована схема административного реформирования в стране.

 

1.2. Цели задачи и основные направления реализации административной реформы в Российской Федерации.

В ходе реализации мероприятий  административной реформы это выражение приобрело смысл достаточно популярного бренда. С самого начала предлагались различные варианты проведения реформы. К их разработке подключились политологи, экономисты, социологи, представители других наук. Соответственно наметился широкий концептуальный разброс в понимании её целей и задач.

Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику и соответственно – минимизировать государственный аппарат, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к координационным и надзорным.

Другие считают административную реформу средством укрепления системы государственных органов.

Третьи ратуют за превращение  государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения потребностей рядовых граждан. Исходя из различного понимания сути и назначения административной реформы, даются и различные оценки её первых результатов.

В теории и практике государственного управления сложилось несколько представлений о содержании административной реформы.

Реформа функций и  структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной⁹.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть  реформы состоит в создании механизмов, предотвращающих появление новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти. 

Таким образом, на практике под административной реформой принято  понимать процесс пересмотра функций  исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных государственных функций, создания адекватной функциям системы и структуры органов исполнительной власти, перераспределение полномочий и ресурсов для исполнения государственных функций по уровням власти, а также процесс институциональных изменений в системе государственного управления по укреплению взаимодействия государства и бизнеса, государства и общества.

Цели и задачи проведения административной реформы в Российской Федерации определены в Концепции административной реформы Российской Федерации¹⁰.

Успешная реализация административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах заключается в достижении трёх основных целей:

повышение качества и доступности государственных  услуг;

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

повышение эффективности  деятельности органов исполнительной власти.

В результате проведения административной реформы предполагается повысить степень удовлетворённости граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50% и к 2010 году – не менее чем до 70%.

Общероссийская  общественная организация малого и  среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с ВЦИОМ провела в 2004 году в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров. По данным этих исследований, их размер составил в среднем 8,5 % выручки предприятия.

Другим целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5%, к 2010 году – до 3%.

Интегральным  показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. В 2004 году в рейтинг входило 209 стран. Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

Для оценки системы  государственного управления в Российской Федерации предполагается использовать следующие показатели:

• эффективность государственного управления;
• качество государственного регулирования.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

• внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
• разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
• реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление");
• создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг¹¹;
• организация предоставления государственных услуг в электронной форме¹²;
• оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти¹³;
• повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
• модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия  административной реформы должны быть реализованы в 2006 - 2010 годах¹⁴.

 

 

1.3. Основные этапы реализации административной реформы.

При описании основных этапов реализации административной реформы  следует выделить организационное  начало мероприятий.

В 2002-2003 гг. словосочетание "административная реформа" стало  обозначать реальное, радикальное и масштабное государственное дело.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной"¹⁵ Президент Российской Федерации определил ожидаемый результат административной реформы – «государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна». В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г.¹⁶ Президент Российской Федерации основным препятствием на пути экономических реформ назвал недостаточную эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Послание Президента Российской Федерации в 2003 году стало тем «дополнительным политическим импульсом», который серьезно стимулировал реализацию задач административной реформы.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О  мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах"¹⁷ были определены приоритетные направления административной реформы.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы¹⁸ (далее - Правительственная комиссия), образованную постановлением Правительства Российской Федерации.

Создание Правительственной  комиссии стало важным шагом для  повышения управляемости и реализуемости мероприятий, связанных с административной реформой, повышения эффективности принимаемых решений.

При проведении административной реформы анализ функций и модернизация структуры органов исполнительной власти на определённом этапе стали её основными элементами. В рамках анализа была проведена инвентаризация государственных функций.

В начале работы Правительственной  комиссии особое внимание было уделено  проведению инвентаризации, анализу  и классификации функций федеральных органов исполнительной власти. Эта работа строилась следующим образом:

1) подготовительная работа  по инвентаризации и классификации  самих функций осуществлялась федеральными органами исполнительной власти;

2) рабочими группами, созданными при Правительственной комиссии, были проведены анализы функций на предмет их избыточности, дублирования либо сокращения масштабов реализации.