Понятие и назначение паспортно-регистрационной системы

В этой связи обоснованы предложения И.Ш. Килясханова, который  говорит о том, что "нужны правовые решения, укладывающиеся в рамки  уведомительного порядка регистрации граждан по месту пребывания и жительства". Одним из таких решений, по мнению И.Ш. Килясханова, является введение максимально упрощенной процедуры регистрации по месту пребывания. Данный механизм может включать в себя следующие правила: регистрация осуществляется по предъявлению документа, удостоверяющего личность. Истребование других документов должно быть запрещено. Регистрация осуществляется безотносительно жилого помещения. Регистрация осуществляется регистрационными органами без вовлечения в нее посредников в лице субъектов, ответственных за регистрацию. Срок регистрации по месту пребывания не подлежит ограничению. Процедура регистрации по времени не должна превышать 30 минут. Должна быть установлена ответственность не только лиц, обязанных зарегистрироваться, но и органов регистрационного учета²⁶.

Следует признать, что  существующий подход к оформлению регистрации  вызывает справедливые нарекания у  граждан, изменивших место пребывания либо жительства, поскольку вызывает необходимость сбора большого количества различных справок и прочих документов для подтверждения фактов, отнюдь не связанных с "подтверждением добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении", как это указывалось в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г.²⁷.

Нормы паспортно-регистрационной  системы представляют связанное  между собой и взаимообусловленное  единство правовых требований и правил. Единство и согласованность норм паспортно-регистрационных правил обусловлены единством целей и задач правового регулирования отношений в сфере паспортно-регистрационной системы. Поэтому совокупность норм паспортно-регистрационных правил рассматривается как целостное образование, как система, в которой имеет место единство и согласованность образующих ее частей. Например, юридические нормы, регламентирующие порядок паспортизации населения, составляют совокупность юридических норм, определяющих необходимость и место подачи заявления на выдачу паспорта, перечень предоставляемых документов, процедуру оформления паспорта, вручение его владельцу в отделе внутренних дел. Эти нормы как бы дополняют друг друга и функционируют в сочетании.

Регулирующая роль норм паспортно-регистрационной системы сказывается не в механическом их воздействии на общественные отношения, а в деятельности людей по выполнению требований этих норм. Иначе говоря, нормы паспортно-регистрационной системы указывают, каким должно быть поведение людей, и тем самым возлагают определенные обязанности на участников общественных отношений. При этом участники этих общественных отношений занимают юридически неодинаковое правовое положение.

Правовую основу института  регистрационного учета граждан  составляют прежде всего Конституция Российской Федерации, а также международные акты: Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года, Международный пакт "О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 года, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года, содержащие нормы, которые закрепляют за личностью право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, которые не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других граждан и совместимы с другими личными правами и свободами.

Закон Российской Федерации  от 25 июня 1993 г. "О праве граждан  Российской Федерации на свободу  передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"²⁸, принятый на основе Конституции России, устанавливает обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства на территории России, разграничивает такие основные понятия, как место пребывания и место жительства (ст. 2), возлагает функции по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрационного учета на органы внутренних дел, определяет порядок постановки на учет, а также снятия с него.

В Законе дан также  перечень оснований ограничения  права граждан Российской Федерации  на свободу передвижения, выбор места  пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Гарантией прав граждан служит ст. 9 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в которой говорится о том, что действия и бездействие государственных или иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающие права на свободу передвижения, могут быть обжалованы в вышестоящий, в порядке подчиненности, орган, вышестоящему должностному лицу либо непосредственно в суд.

 

 

 

 

 

Глава II. Правовое регулирование, функции, система и структура Федеральной Миграционной Службы Российский Федерации.

 

§ 2.1 ФМС как  орган исполнительной власти

 

Согласно п. 1 Положения о ФМС, Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.²⁹

«Государственный орган – это  организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентирована правом»³⁰. Т.е. государственный орган является инструментом для решения тех или иных задач государства.

В зависимости от тех задач, для  решения которых создаются государственные  органы, они подразделяются на представительные, судебные, исполнительные.

Орган исполнительной власти – это  составная часть механизма (системы) исполнительной власти, действует в  сфере исполнительной власти, выступает  по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в  составе Российской Федерации), осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера, обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности³¹.

Для ФМС характерны следующие признаки исполнительного органа государственной власти:

1. ФМС является автономной (т.е. самостоятельной) частью государственной администрации.
2. ФМС осуществляет исполнительно-распорядительную, административную деятельность в сфере миграции и выполняет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
3. Обладает властными полномочиями в отношении других субъектов права. Так, в соответствии с п. 12 Положения, ФМС руководит территориальными органами, загранаппаратом, а также иными входящими в систему ФМС России организациями и подразделениями, осуществляет контроль их деятельности.³²
4. Имеет постоянный штат, является коллективом государственных служащих и иных работников. Положение о ФМС устанавливает предельную штатную численность сотрудников ФМС.³³.
5. Органы исполнительной власти образуются вышестоящим государственным органом исполнительной власти или Президентом Российской Федерации. ФМС образована Указом Президента от 19.07.2004г. № 928.
6. Подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти или Президенту Российской Федерации. ФМС России подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации. (п.1. Положения о ФМС).
7. Образование и правовой статус ФМС как органа исполнительной власти регулируется административным правом.
8. ФМС обладает правами юридического лица, поскольку является государственным учреждением, т.е. публично-правовым образованием, созданным с целью осуществления властных полномочий в публичных интересах. В отличие от других юридических лиц, госучреждения не подлежат государственной регистрации не имеют и не утверждают собственных уставов.³⁴

Как государственное  учреждение, ФМС – центральный  орган федеральной исполнительной власти, образованный в соответствии с п. 2. ст. 77 Конституции России.

В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в России существуют три вида федеральных ведомств: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Для федеральной службы характерны следующие признаки:

1. Она осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в нашем случае – в сфере миграции. Возглавляется директором федеральной службы, который может иметь заместителей. В Федеральной миграционной службе шесть заместителей директора, в том числе один первый заместитель.³⁵
2. В пределах своей компетенции ФМС издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, и Министерства внутренних дел Российской Федерации³⁶. Индивидуальный правовой акт федеральной службы называется приказ.
3. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или Правительству России. Как уже было сказано, ФМС подведомственна Министерству внутренних дел Правительства Российской Федерации.
4. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных актами Президента, Правительства России.
5. При осуществлении надзора федеральная служба имеет право применять меры административного принуждения к физическим и юридическим лицам, нарушающим действующие правовые нормы: направлять дела об административных правонарушениях в суды для привлечения виновных к административной ответственности.³⁷

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§ 2.2 Содержание административно-правового статуса ФМС.

 

В административно-правовом статусе исполнительных органов  государственной власти выделяют три  главных блока:

1. Целевой – юридически закрепленные цели, задачи и функции органа, обеспечение той социальной потребности, ради которой учреждается орган государственной власти.
2. Организационно-структурный. В этот блок входят: нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символы.
3. Компетенционный, т.е. совокупность властных полномочий и подведомственности³⁸.

Рассмотрим содержание административно правового статуса ФМС в соответствии с этими блоками.

1. Цель ФМС заключается  в реализации государственной  политики в сфере миграции  и осуществление правоприменительных  функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных  услуг в сфере миграции.

Основными задачами ФМС России, в соответствии с п.2 Положения о ФМС являются:

1) реализация общей  стратегии государственной политики  в установленной сфере деятельности;

1.1) совершенствование  нормативно-правового регулирования  в установленной сфере деятельности;

1.2) производство по  делам о гражданстве Российской  Федерации, оформление и выдача  основных документов, удостоверяющих  личность гражданина Российской  Федерации;

2) осуществление регистрационного  учета граждан Российской Федерации  по месту пребывания и по  месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;

3) оформление и выдача  иностранным гражданам и лицам  без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

4) осуществление контроля  за соблюдением иностранными  гражданами и лицами без гражданства  установленных правил проживания  и временного пребывания в Российской Федерации;

4.1) осуществление миграционного  учета иностранных граждан и  лиц без гражданства в Российской  Федерации;

5) разработка и реализация  во взаимодействии с иными  государственными органами мер  по предупреждению и пресечению  незаконной миграции;

6) исполнение законодательства  Российской Федерации по вопросам  беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке  в предоставлении политического  убежища иностранным гражданам  и лицам без гражданства;

7) осуществление в  соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

8) управление территориальными органами ФМС России, ее загранаппаратом, а также и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач³⁹.