Понятие и назначение паспортно-регистрационной системы

Введение.

 

Право граждан на свободу  передвижения и выбор места жительства – одно из основных прав человека, гарантированных  Конституцией Российской Федерации. Однако для обеспечения порядка и  в целях безопасности данное право  ограничивается в силу закона обязанностью граждан (как российских, так и иностранцев) регистрироваться по месту жительства и по месту пребывания. Данная мера, в частности, необходима для осуществления контроля за перемещением лиц, отбывших наказание, и лиц, прибывших в Россию из других государств с целью осуществления трудовой деятельности (трудовых мигрантов).

Паспорт, основной документ, удостоверяющий личность гражданина, призван не только облегчить участие  физических лиц в гражданском  обороте, но и способствовать осуществлению  контроля за перемещением граждан внутри страны и за ее пределами. Для этого в паспорте ставится штамп прописки, а в загранпаспорте – проставляются визы.

Общественные отношения, возникающие между органами внутренних дел и гражданами в связи с  выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания образуют паспортную систему. Основным органом внутренних дел, в компетенцию которого входит документирование граждан паспортами и их регистрация по месту проживания является Федеральная миграционная служба Российской Федерации (далее ФМС).

Тема данной работы актуальна  также потому, что в настоящее  время приток иностранных граждан  в Россию все возрастает. Можно  бесконечно спорить о том полезно  это для нашей страны или губительно. Но как бы то ни было, государство призвано контролировать этот процесс. И оно осуществляет этот контроль через органы ФМС.

Настоящая работа призвана осветить наиболее общие вопросы, касающиеся ФМС и ее деятельности. Цель данной работы – определить административно-правовой статус ФМС в системе органов государственной власти и управления, а также описать полномочия Федеральной Миграционной Службы Российской Федерации в обеспечении административно-правового режима передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства. Для этого прежде всего необходимо раскрыть цель и задачи ФМС, и ее место в системе органов исполнительной власти.

Конечно, ФМС выполняет  и другие функции, в частности, выдает иностранным гражданам разрешения на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации.

В данной работе использованы законы и подзаконные акты, составляющие правовую основу деятельности ФМС по обеспечению паспортного режима, а также административные регламенты ФМС и МВД России, регулирующие осуществление тех или иных функций ФМС.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава I. Понятие и назначение паспортно-регистрационной системы.

 

Перед исследованием  содержания "паспортно-регистрационной  системы" представляется необходимым  определить, что вкладывается в термины "паспортная система", "паспортно-визовая система" и "паспортно-регистрационная система", поскольку между ними существует диалектическая взаимосвязь. А, как известно, основой методологического подхода к раскрытию любого понятия является раскрытие частного через общее.

Учитывая это, в настоящей  главе будет исследовано содержание вышеперечисленных категорий. Обусловлено  это тем, что исследование конкретного  вопроса практически в любой  отрасли знаний требует прежде всего  определить понятийный аппарат, с которым  предстоит работать. Это особенно важно для общественно-политических наук, где неточность в дефинициях может привести к ошибочным выводам.

Выявление характерных  черт понятий "паспортная система", "паспортно-визовая система", "паспортно-регистрационная  система" затруднено тем, что содержание, которое вкладывается в эти категории, в юридической литературе понимается неоднозначно. Здесь наблюдается часто встречающаяся ситуация: когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от ряда факторов (контекста работы, особенностей авторского подхода к проблеме и т.д.). Вместе с тем в любой отрасли науки происходят по мере углубления и расширения знаний уточнения понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии.

Введение института  регистрационного учета было обусловлена демократическими изменениями в нашем обществе, а также реформированием правовой системы с целью обеспечения реального соблюдения и обеспечения прав человека и гражданина. Регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства наиболее полно и последовательно должен был отвечать требованиям обеспечения прав и свобод граждан в сфере государственного управления, чем прописка, носящая разрешительный характер. Однако следует признать, что институт регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в том виде, в котором он существует в настоящее время, мало чем отличается от института прописки, введенного в нашей стране в 1925 г., когда было принято Постановление СНК РСФСР от 28 апреля 1925 г. "О прописке граждан в городских поселениях регламентировавшее прописку по месту жительства. Прописка стала для государственной власти эффективным способом контроля за процессами передвижения людей. Проживание без прописки влекло уголовную ответственность. Без прописки нельзя было устроиться на работу. Как уже отмечалось, 21 октября 1953 г.¹ было принято Положение о паспортах, согласно которому определялась сеть "режимных городов", где прописка была возможна лишь с разрешения местных властей.

Нетрудно заметить, что  под пропиской подразумевается не столько специальный учет граждан, осуществляемый уполномоченными на то органами, сколько предоставление данными органами своего рода разрешения на проживание (пребывание) по определенному адресу в конкретном населенном пункте. Существование института прописки обосновывалось необходимостью контроля за передвижением граждан и получения статистических данных о миграции населения. Таким образом, благодаря прописке государство получало возможность контролировать миграционные процессы в интересах обеспечения плановой системы экономики (причем интересы человека зачастую в расчет не принимались).

Значимым отличием регистрационного учета от прописки является определенное Конституцией России и законодательно закрепленное положение об уведомительном характере такого учета. "Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности", - говорится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации². Государство путем законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся в данной сфере, стремится обеспечить условия для реализации гражданами такой свободы. Однако государство призвано обеспечивать выполнение таких функций, как экономическая, социальная, охранительная и др.

Для их выполнения необходимо производить учет населения, определять его социальную структуру, а в настоящее время, кроме уже существующего, регистрационного, нет других способов для его осуществления³.

Для лучшего понимания, что же такое регистрационный  учет населения, необходимо выяснить, что же такое регистрация. "Регистрировать - значит записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения и т.п. "⁴. Применительно к цели нашего исследования под регистрацией можно понимать введение особого рода учета, содержащего в себе сведения о каком-либо юридическом факте, в данном случае пребывания либо проживания по месту жительства граждан Российской Федерации. Как известно, юридический факт является основанием возникновения, изменения или прекращения правовых отношений.

При оформлении регистрации, то есть удостоверении факта своего волеизъявления на выбор места пребывания либо проживания в определенном жилом  помещении путем предоставления в органы регистрационного учета (согласно ст. 4 Закона Российской Федерации "О  праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"⁵ таковыми являются органы внутренних дел, а в населенных пунктах, где они отсутствуют, - местная администрация) заявления по установленной законом форме, предъявляются при этом документы, удостоверяющие личность, а также документы, являющиеся основанием для вселения в жилое помещение.

Перечисленные выше органы обязаны зарегистрировать гражданина по месту пребывания или жительства, тем самым удостоверяя факт свободного волеизъявления гражданина. Постановка на регистрационный учет по месту пребывания либо месту жительства является обязанностью лица, а не его правом. Данное действие, по нашему мнению, ни в коей мере не ограничивает право человека на свободу передвижения, поскольку выбор места пребывания (жительства) осуществляется непосредственно гражданином.

Снятие граждан с  учета происходит либо по заявлению  о регистрации их по новому месту  жительства, либо по иным причинам, указанным в законе.

Защита прав граждан  в случае посягательства на них со стороны государственных или  иных органов, предприятий, учреждений, организаций, иных юридических, должностных  и физических лиц осуществляется вышестоящими должностными лицами либо судом в порядке, определенном законами Российской Федерации. Нарушение должностными лицами и гражданами правил регистрационного учета влечет применение мер юридической ответственности ⁶.

Сказанное позволяет  сделать вывод о том, что под  регистрацией можно понимать специальный учет, осуществляемый в определенном законом порядке уполномоченными на то государственными органами либо должностными лицами с целью установления факта выбора гражданином Российской Федерации нормативно определенных мест пребывания либо проживания в целях обеспечения необходимых условий для реализации своих субъективных прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Институт регистрации, так же как и институт прописки, предусматривает введение специальных учетов, включающих в себя сведения о проживающих, изменивших место жительства либо выбывших по иной причине гражданах, сведения о лицах, освободившихся из мест лишения свободы и имеющих судимость, другие сведения. Однако в настоящее время существует пока недостаточная материальная база для создания специальных банков данных и современной системы учета и идентификации граждан.

Конечно, предпосылки  для ее создания имеются, все большее  число паспортно-визовых аппаратов  МВД Российской Федерации обеспечивается современной электронно-вычислительной техникой, ГУВД, УВД некоторых краев, областей, городов создают собственные автоматизированные банки данных, включающие в себя различную информацию, касающуюся вопросов регистрационного учета (сведения о регистрации граждан, снятии их с учета, сведения о лицах, имеющих судимость, и т.д.).

В настоящее время  отдельные автоматизированные информационные системы работают в автономном режиме, отсутствует "возможность непосредственного  доступа пользователей к массивам интересующей их информации, не в полной мере при создании автоматизированной информационной системы учитывается специфика информационных служб, потребностей служб МВД России, производительность применяемых вычислительных комплексов не позволяет "обрабатывать большие объемы информации, измеряемые миллионами документов (например, картотеки адресных бюро и др.)⁷”.

Современный период характеризуется  кризисными явлениями в экономике, влияющими на многие факторы жизни  человека, в том числе и на материальный. Это усиливает миграционные процессы, люди стремятся изменить место жительства в надежде получить заработок в больших городах с развитой промышленной инфраструктурой.

Однако эти перемещения  вызывают обострение социальных проблем  в этих регионах - усиливается конкуренция на рынке рабочей силы, возрастает нагрузка на инженерную, социально-культурную, коммунальную системы населенных пунктов, обостряются проблемы межнациональных отношений.

Поэтому как на законодательном  уровне, так и в научной литературе можно встретить обосновываемые вышеприведенными сложностями попытки ограничить свободное перемещение граждан, лишить их гарантированных Конституцией России прав и свобод. Подтверждением этому является принятое в свое время Постановление Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. "О прописке (регистрации) граждан, прибывающих в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности"⁸.

Так, Президент Российской Федерации в свое время отклонил проект федерального закона о внесении дополнения в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"⁹, в котором предлагалось расширить перечень местностей, где может быть ограничено право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства за счет городов-курортов федерального значения.

Это неприемлемо хотя бы в силу того, что такое ограничение  не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права  и свободы граждан могут ограничиваться только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, можно также предположить, что регистрационный учет может служить средством контроля за передвижением населения, но только в тех случаях, когда это оправдывается вышеприведенными доводами.

Действующее законодательство обосновывает необходимость введения регистрационного учета граждан созданием условий для реализации ими прав и свобод, исполнением обязанностей перед другими гражданами. В самом деле, человек является субъектом различных отношений, в том числе и правовых, одновременно являясь носителем биографических и демографических признаков (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.)¹⁰, некоторые из них признаны законом как нематериальные блага (право на имя) и подлежат правовой охране, одним из средств, обеспечения которой служит документ, удостоверяющий личность.