Понятие и назначение паспортно-регистрационной системы

В Российской Федерации  этими документами являются: паспорт; свидетельство о рождении - для  лиц, не достигших 14-летнего возраста; заграничный паспорт - для постоянно  проживающих за границей граждан, которые  временно находятся на территории Российской Федерации; удостоверение личности - для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; вид на жительство - для иностранных граждан и лиц без гражданства; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина (п. 5 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации).

При всем разнообразии перечисленных  документов, удостоверяющих личность, основным из них для большинства  людей был и остается паспорт гражданина Российской Федерации, поскольку он является носителем идентификационной информации об индивидууме, обеспечивающим реализацию его субъективных прав.

Поэтому в соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации¹¹, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г., паспорт гражданину выдается с 14 лет.

Возвращаясь к анализу  паспортной системы, необходимо отметить, что в юридической литературе не существует единого понятия паспортной системы. Одни ученые определяют ее как "установленный органами управления порядок учета, контроля и регулирования передвижения населения, осуществляемый путем введения для населения паспортов (В.Д. Куприянов)¹², он же позднее определяет ее "как порядок введения для населения паспортов, прописки паспортов и иных документов, осуществляемый государством как одно из средств учета и регулирования передвижения населения в интересах планирования народного хозяйства, охраны общественного порядка и государственной безопасности".

Ю.М. Козлов определяет паспортную систему как "порядок регулирования  учета и передвижения населения  с помощью паспорта"¹³. В этом определении отражена только одна из сторон паспортной системы - регулирование учета и передвижения населения и не указываются такие ее важнейшие стороны, как обязательность получения и прописки паспортов.

По мнению М.И. Еропкина, паспортную систему можно рассматривать  как "совокупность правовых норм, определяющих порядок учета и регулирования  передвижения населения посредством  введения единых документов, удостоверяющих личность их прописки-выписки, а также адресно-справочной работы"¹⁴. В этом определении подчеркивается регламентируемый правовыми нормами процесс учета и регистрации граждан в соответствующей системе органов, в частности путем прописки и выписки, а также организация адресно-справочной работы.

Однако здесь имеется  и спорный момент, связанный с  тем, что паспорт определяется в  качестве единого документа, удостоверяющего  личность. Вместе с тем в повседневной жизни данную функцию наравне с паспортом могут выполнять, в частности, служебные удостоверения личности и пропуска, а также военные билеты военнослужащих и др.

Следует выделить определение  В.Д. Сорокина, который рассматривает  паспортную систему как "комплекс административно-правовых норм, а также мероприятий, при помощи которых государство ведет учет населения, его размещение в городах и иных пунктах страны, помогает бороться с антиобщественными элементами, а также строится адресно-справочная служба"¹⁵

Несмотря на достаточную полноту данного определения, оно все же не учитывает того обстоятельства, что паспортная система обеспечивает учет движения населения и способствует его рациональному размещению.

А.Е. Лунев и С.В. Кузнецов считают, что паспортная система "представляет собой совокупность правовых и организационных мер, обеспечивающих регулирование учета и передвижения населения"¹⁶. Е.В. Додин и И.П. Голосниченко представляют паспортную систему как "совокупность урегулированных нормами права отношений по поводу прописки, регистрации и выписки граждан, обмена, сдачи и изъятия паспортов"¹⁷.

Что же касается паспортно-регистрационной  системы, то по мнению Н.И. Буденко паспортно-регистрационная  система - это "совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов и иных, выдаваемых органами внутренних дел документов, удостоверяющих личность гражданина, учета и регистрации граждан"¹⁸

В юридических словарях XXI в. паспортная система определяется еще как порядок регулирования учета и передвижения населения, предусматривающий:

а) обязанность граждан  иметь паспорт (удостоверение личности установленного образца);

б) обязательную прописку паспорта;

в) ответственность в  административном и уголовном порядке  за нарушение правил прописки¹⁹.

В этом определении паспортная система рассматривается аналогично другим организационно-правовым явлениям, таким, как плановая система, системы контроля, учета, социального или общественного регулирования, разрешительная система. В свое время это было наиболее полное определение паспортной системы, хотя и в нем не учитывался такой компонент, как содействие данного института осуществлению гражданами своих прав, выполнению ими обязанностей в сфере государственного управления.

Социально-экономические  изменения, которые произошли в нашей стране в конце XX в., обусловили введение института регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. В настоящее время институт прописки с принятием Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ²⁰ утратил свое юридическое значение.

В связи с этим И.Б. Кардашова в работе "Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации", учитывая, что в настоящий период институт прописки утратил свое значение, а также, что уже процитированные дефиниции паспортно-визовой системы не включают в это понятие субъекты реализации соответствующих норм и правил, считает, что паспортно-визовая система - это не что иное, как "совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов"²¹.

Это достаточно необычный  подход к освещению данного вопроса. Известно, что под паспортным режимом  понимается совокупность норм и правил паспортно-регистрационной системы, устанавливаемых государством и действующих на территории той или иной местности в зависимости от их социально-экономических и иных особенностей.

Д.Н. Бахрах определяет паспортно-регистрацонную систему как совокупность урегулированных  правом общественных отношений, возникающих преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в связи с выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания²². Помимо достаточно лаконичного, но в то же время емкого определения паспортной системы Д.Н. Бахрах определяет ее задачи. Задачами паспортной системы являются следующие:

- обеспечить граждан  основным документом, который позволяет  им осуществлять многие важные  права (на свободу передвижения, получения лицензий и др.);

- обеспечить учет граждан  (воинский учет, статистический учет  процессов миграции, учет численности  и состава проживающего на  определенной территории населения);

- способствовать борьбе  с преступностью, розыску лиц,  скрывающихся от правосудия, уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы, и т.п. ;

- способствовать рациональному  размещению населения на территории  страны²³.

Решение названных задач  обеспечивает выполнение двуединой  цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также способствующих выполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества и государства.

Можно говорить о паспортно-регистрационной  системе как о совокупности правовых норм, регулирующих и обеспечивающих действие на территории нашего государства паспортных режимов, но, как видится нам, традиционный подход в данной ситуации более точно отражает сущность паспортной системы как совокупности прежде всего общественных отношений, складывающихся в данной сфере, поскольку правовые нормы основываются на них, а также именно их регулируют.

Также представляется достаточно спорным мнение И.Б. Кардашовой о  том, что в настоящее время  можно говорить о существовании  целостной паспортно-визовой системы²⁴.

В настоящее время  государство идет по пути большей  либерализации законодательства по вопросам обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства, однако задачи, стоящие перед паспортно-регистрационной  системой, остались прежними. Авторы работ, посвященных проблемам реализации правил паспортно-регистрационной системы, единодушны во мнении, что основными задачами, стоящими перед паспортно-регистрационной системой, являются:

- текущий оперативный  учет населения, позволяющий производить  механический подсчет миграции населения как внутри административно-территориальных единиц, так и за их пределами. Талоны статистического учета, заполняемые при регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также при снятии с регистрационного учета, содержат также сведения о поле деятельности регистрируемого гражданина, его семейном положении, социальном статусе, а также о месте, откуда прибыл (куда направляется), это позволяет органам учета и статистики иметь определенное представление о миграционных процессах, что в свою очередь влияет на социально-экономическую политику как в отдельных регионах, так и в масштабе всего государства. Подобного рода информация используется при разработке прогнозов, а также сводных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ социально-экономического развития;

- контроль и регулирование  передвижения населения производятся "путем установления специальных  правил проживания в различных  местностях и при переезде  на жительство в другие районы  страны²⁵.

Паспортно-регистрационная система обеспечивает право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, ее действие в некоторых случаях способствует соблюдению иных субъективных прав и свобод. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Основные права и свободы человека принадлежат каждому индивидууму с момента рождения (ст. 17 Конституции России).

Паспортно-регистрационная  система едина для всей страны. Ее действие, как уже частично отмечалось, направлено на упорядочение передвижения (миграции) как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Действие паспортно-регистрационной системы направлено также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов. Обязательным структурным элементом паспортно-регистрационной системы является визовый режим, который следует рассматривать как определенную форму реализации паспортно-регистрационной системы, действие которой ограничено пределами конкретной территории. Паспортно-визовый режим регулируется как актами национального законодательства, так и нормами международного права. Основной задачей паспортно-визового режима является регулирование передвижения и выбора места жительства и места пребывания как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их выезда за пределы России и въезда на ее территорию.

Вышеизложенное позволяет  говорить о том, что паспортно-регистрационная  система - это совокупность общественных отношений, которые регламентируются нормами административного права, возникающих между органами внутренних дел и гражданами, связанных с порядком выдачи, замены, учета и хранением паспортов граждан Российской Федерации, а также совокупность общественных отношений, урегулированных нормами различных отраслей права, возникающих между органами регистрационного учета и гражданами в связи с их регистрацией по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Паспортно-регистрационная система способствует реализации гражданами своих конституционных прав и свобод и исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления, а также обеспечивает режим национальной безопасности.

Институт регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства обеспечивает право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Исследование показывает, что институт регистрации практически ничем не отличается от ранее существовавшего института прописки. Так же как и при получении разрешения на прописку, в настоящее время гражданин обращается в уполномоченные на то органы (домоуправление, паспортно-визовая служба органов внутренних дел), имея при себе большое количество различных документов, поскольку помимо перечисленных в части первой статьи 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение, - ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа (или его заверенной копии)), должностные лица указанных органов нередко требуют иные документы, подчас никакого отношения к реализуемому праву не имеющие.