Понятие и методы государственного управления в административном праве

3. Административно-правовые  методы госрегулирования распространяются  на неограниченный круг лиц  в пределах своего исключительного  предмета регулирования.

4. Административно-правовое  регулирование представляет собой  одностороннее волеизъявление одного  из участников отношения. Объясняется  это тем, что юридически-властные  предписания отнесены к компетенции  соответствующих субъектов исполнительной  власти.

 

 

 

 

 

Глава 2. Виды государственного управления

 

Видами  государственного управления являются:

1) внутреннее  государственное управление, осуществляемое  исполнительными органами государственной  власти в целях организации  самой системы этих органов  и обеспечения правовых режимов  их работы, т. е. для проведения  позитивной управленческой деятельности  для решения государственных  задач и исполнения нормативных  правовых актов (осуществление  действий по организации деятельности  самих исполнительных органов  государственной власти, совершенствованию  института государственной службы, разработка и принятие нормативных  правовых актов);

2) внешнее  государственное управление осуществляется органами исполни тельной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (напри мер, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию); 3) внутриорганизационное государственное управление — осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти. Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.²³

Суверенное  управление — это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов  права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного по рядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.

В отечественной  административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место  в тех случаях, когда само государство  не выступает в роли суверенного  участника правоотношений. Поэтому  оно предполагает равноправие государства  как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние  или продает его, совершая при  этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической  жизни. Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве индивидуального предпринимателя и заключает различные договоры.

К ним  относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение  управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала  управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными  предприятиями, договоры лизинга и  договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и  рабочими, находящимися на публичной  службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению  «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение  электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими города ми, поселками  и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки  сточных вод, ликвидации вредных  веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является не обходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.²⁴

Управление  с точки зрения его организации  в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее  управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено  для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Проблемы форм государственного управления

 

Проблема  правового установления процессуального  порядка совершения управленческих действий и принятия государственно-властных решений является сегодня в России одной из наиболее актуальных. Рассматривая проблему форм государственного управления, необходимо отметить, что каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами. Принцип разделения властей, провозглашенный ст. 10 Конституции Российской Федерации, предполагает различия в принимаемых органами государственной власти правовых актах.

Анализ  юридической литературы, исследующей  проблемы государственного управления, показывает, что развитие отечественной  теории административного права  происходило в первую очередь  в неразрывной связи с вопросом о различных формах управленческих действий (формах управления). При этом учеными-административистами почти единодушно принята система форм государственного управления, разработанная в середине XX в. и практически аналогично освещаемая в научных трудах по административному праву. Автором статьи предпринята попытка проанализировать основные подходы к пониманию системы форм государственного управления, сложившиеся за последние десятки лет, и на их основе предложить свое видение определения исследуемой правовой категории.

Так, в  работе И. Тарасова "Очерки науки  полицейского права" можно найти  элементы форм и методов государственного управления. Ученым отмечается, что "исполнительная власть распадается на распорядительную и принудительную". Можно сказать, что в этой работе делаются первые попытки определения основных направлений деятельности исполнительной власти в трудах дореволюционных отечественных ученых. В качестве форм управления автором предлагаются распоряжения и предписания. Полицейские распоряжения, по И. Тарасову, представляют собой воспрещение, дозволение или приказание какого-либо юридического факта в пределах закона, а предписания имеют конкретное значение. Здесь распоряжение и предписание соотносятся как закон и распоряжение.²⁵

Две формы  публично-правовых отношений - по свободному соглашению (поступление на государственную  службу) или принудительно (взыскание  налогов) - выделял В.В. Ивановский в  своем научном труде под названием "Учебник административного права. Полицейское право. Право внутреннего  управления".²⁶

А.И. Елистратовым в работе "Основные начала административного  права" анализируются понятие  публично-правового акта, его признаки, классификация и система: указ, чрезвычайный указ, административный акт, административное принуждение.

Анализ  данных работ позволяет прийти к  выводу о том, что в трудах дореволюционных  ученых классификационные признаки форм деятельности публичных органов  не предлагались, однако анализируемые  в их работах публичные акты стали "прототипом" современных правовых форм управления.

В науке  административного права советского периода проблеме форм государственного управления уделялось большое внимание. Исследование данного вопроса занимает свое место в ряду административно-правовых изысканий с конца 50-х гг. XX в.²⁷

В 1970 г. М.И. Еропкин определял формы управленческой деятельности как внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач.²⁸ Среди видов форм управления автор выделял: издание актов управления, совершение юридически значимых действий, проведение непосредственно-организационных мероприятий, материально-технические операции.

Наиболее  полное, обобщенное изложение он впервые  получил в монографии "Методы и формы государственного управления", в которой впервые рассматривались  функции и методы, составляющие содержание управления, с одной стороны, и  формы управленческой деятельности как ее практическое выражение в  конкретных действиях органов и  других субъектов управления, с другой стороны. В качестве классификационных  признаков автором предлагается градация исследуемых форм на правовые (установление и применение норм права) и неправовые (осуществление организационных  действий и выполнение материально-технических операций).

В современных  условиях в административно-правовой литературе нет единого мнения о  названии данной научной категории, по-разному раскрывается ее понятие, применяются различные подходы  к классификации форм государственного управления.

Одни  авторы, в частности Ю.М. Козлов, называют ее "специфической научно-практической категорией", а именно "форма  государственно-управленческой деятельности (форма управления) или форма реализации исполнительной власти".²⁹ Автор исключает из системы правовых форм применение мер административного принуждения, поскольку такие меры оформляются правоприменительным актом или совершаются на основе юридически значимого действия, что и будет являться формой.

Д.Н. Бахрах определяет исследуемые объекты как "формы деятельности исполнительной власти".³⁰ Он также выделяет правовые формы, представленные в виде принятия правовых решений, заключения договоров, совершения юридически значимых действий. К категории неправовых форм автор относит организационные действия и материально-технические операции.

Во многом схожую систему форм государственного управления представляет Д.М. Овсянко, выделяя правовые и неправовые формы.

В некоторых  работах, в частности в учебнике Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, широко определяется правовая форма государственного управления как совокупность действий и правовых актов, которые служат реализации задач, полномочий, принадлежащих субъектам административного права. При этом указанные действия могут совершать все субъекты административного права: органы государственного управления, общественные объединения, граждане, государственные служащие. В систему форм авторами включены: принятие нормативно-правовых актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных действий и выполнение материально-технических операций.³¹

Некоторые ученые-административисты говорят не о формах управления, а о "формах реализации компетенции субъектами административного права", выделяя форму как часть деятельности субъекта административного права.³²

Ю.Н. Старилов следующим образом определяет форму управления: "Форма управления - это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности".³³ В систему форм управления он включает правовые формы в виде: издания нормативных и индивидуальных актов, заключения договоров, совершения юридически значимых действий. При этом автор использует формулировку "формы управленческих действий". Среди неправовых форм ученым выделяются осуществление организационных действий и выполнение материально-технических операций.³⁴

Формы государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц определяются правом, закрепляются в законах и  иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность указанных органов. Следовательно, в государственном управлении государственные  органы и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами  административного права. Несоблюдение норм права влечет за собой недействительность действий органа исполнительной власти или должностного лица.