Понятие и методы государственного управления в административном праве

В узком  смысле - это "одна из функций государственного управления".

Содержание  и механизм осуществления этой функции  включают: нормативное регулирование  путем установления общих правил; его оперативную корректировку  в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению; контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения; государственную защиту прав и интересов  участников общественных отношений, урегулированных  соответствующими правилами; координацию  и общее направление их деятельности; содействие ее успешному осуществлению; определение приоритетов в структурной политике; государственные контракты (договоры); регистрацию; лицензирование и др.

Ю.Н. Старилов под государственным регулированием понимает "установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права, с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан".

По мнению Ю.Н. Старилова, содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности, контроль за выполнением установленных законом требований и положений, экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей, государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей, координационное управление, реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

Рассматривая  регулирование как одну из функций  государственного управления, Л.Л. Попов  отмечает, что "суть регулирования  состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы".¹⁵

По справедливому  утверждению Л.Л. Попова, традиционными  правовыми формами регулирования  в его четком юридическом смысле являются все нормативные правовые акты. "Административно-правовое регулирование  юридически выражает государственное  регулирование как ведущую функцию  государственного управления. Тем самым  обеспечивается поддержание управляемой  системы в заданном режиме. При  этом решаются различного рода вопросы  общего либо индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемых отраслях или сферах. Собственно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, обязательно предполагает оперативное регулирование текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы".

Д.М. Овсянко считает, что "в России государственное регулирование распространяется прежде всего на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному сектору применяются в основном экономические методы воздействия: налоги, гарантии, кредиты, дотации, таможенные тарифы и пошлины".¹⁶

В качестве примера можно назвать Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд",¹⁷ который устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями. То же предусматривается и Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".¹⁸

Для более  полного и всестороннего рассмотрения понятия "государственное регулирование" необходимо четко определить его  основные цели. Так как регулирование  является одной из функций государственного управления, то можно сказать, что  государственное регулирование  преследует общие цели, характерные  для государственного управления. В  юридической литературе цели государственного управления трактуются по-разному, но можно выделить общие положения, характерные для правового, демократического государства, т.е. проведение в жизнь  общих требований, правил, сформулированных нормами законодательства, их неуклонное исполнение всеми государственными и негосударственными образованиями, всеми гражданами. Тем самым государственное управление обеспечивает проведение в жизнь государственной политики. Каждая из функций государственного управления направлена на достижение общих целей.

По мнению Г.В. Атаманчука, цели государственного управления имеют свою иерархию, построенную по принципу приоритета потребностей и интересов развития общества. По источнику возникновения и содержания основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру: общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества; социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей; духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом - с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей; экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей; производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению; организационные, направленные на решение организационных проблем в субъектах и объектах государственного управления, построение соответствующих функциональных и организационных структур; деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным, и рабочим местам; информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией; разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.¹⁹

Цели  государственного управления, представленные в определенном "древе", должны отвечать следующим требованиям:

1) быть  объективно обусловленными и  обоснованными, исходить из объективных  закономерностей и тенденций  общественного развития и деятельности  людей, соответствовать объективной  логике функционирования того  или иного явления, процесса, отношения,  учитывать формы и механизмы  последних;

2) быть  социально мотивированными, т.е.  идти от потребностей, запросов  и интересов людей, соответствовать  им и вызывать тем самым  понимание, поддержку целей, стремление  воплотить их в жизнь;

3) быть  обеспеченными в ресурсном отношении,  как с интеллектуальной, так и  с материальной стороны, основываться  на реальном, а не на мнимом, на наличном, а не на предполагаемом, или возможном, потенциале, привязываться  к конкретным условиям и факторам  общественной жизнедеятельности;

4) быть  системно организованными, включать  в определенной последовательности  цели стратегические, оперативные  и тактические, общие и частные,  главные и обеспечивающие, конечные  и промежуточные, отдаленные, близкие  и непосредственные и т.д.

Рассмотрев  существующие в науке административного  права подходы к пониманию  государственного регулирования, проведя  анализ его соотношения с понятием государственного управления и изучив закрепленные в законодательстве цели госрегулирования, можно сделать  вывод и определить государственное  регулирование как функцию государственного управления, выражающуюся в воздействии  государства в лице государственных  органов на общественные отношения, направленную на создание благоприятных правовых, экономических и организационных условий деятельности общества.

Следует отметить, что для целостного понимания  особенностей государственного управления и государственного регулирования  представляется целесообразным рассмотреть  административно-правовые методы государственного управления и их классификацию.

Понятие метода государственного управления призвано продемонстрировать, с помощью каких  основных приемов осуществляется государственное  управление.

По мнению Д.М. Овсянко, метод государственного управления - это "совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений".²⁰

Л.Л. Попов  придерживается мнения, что "государственное  управление, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего  воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это - методы правового регулирования  общественных отношений".²¹

"Административные  методы обычно представляются  в виде совокупности способов  и средств внеэкономического,  или прямого, управляющего воздействия  со стороны субъектов государственного  управления. То есть, применение  указанных методов не связано  со стимулированием поведения  посредством влияния на экономические интересы управляемых объектов".²²

Административные  методы государственного управления в  науке классифицируются по следующим  основаниям. В зависимости от формы  выражения: правовые и организационные; в зависимости от административно-правовых признаков: нормативные и индивидуальные; в зависимости от степени управляющего воздействия на объекты управления: императивные, уполномочивающие, поощрительно-рекомендательные.

Под экономическими методами понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении поставленных перед ними задач.

Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций, или материальный ущерб и т.д.

В юридической  литературе выделяют также классификацию  методов государственного управления по содержанию воздействия - методы косвенного и прямого воздействия, по характеру  воздействия на волю объекта - убеждение  и принуждение.

Под методами косвенного воздействия понимают: порицания, поощрения, т.е. методы, которые оказывают  влияние на волю и формируют поведение  субъекта. Под методом прямого  воздействия понимают: указания, распоряжения. Если взглянуть более глубоко  на прямое и косвенное воздействие, то можно увидеть, что и тот, и  другой метод подкрепляются юридической  ответственностью за невыполнение предписаний. Следует заметить, что косвенное  стимулирование субъекта в виде ответственности  за нарушение объединяет оба метода воздействия.

Существует  классификация методов правового  воздействия как предписание, запрет и дозволение. Под предписанием понимается закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности  совершить те или иные действия в  рамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма  для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами.

Здесь следует  заметить, что административное принуждение  применяется не только для защиты административно-правовых норм, но и  для обеспечения реализации норм других отраслей права. Например, обращение  взыскания судебным приставом-исполнителем на имущество должника, которое может  сопровождаться применением мер  административного принуждения.

Запрет - определение прямой юридической  обязанности не совершать те или  иные действия. Запрет может быть сформулирован  как предельно императивно (запрещается, не допускается и т.п.), так и  в относительно мягких формах, тем  не менее не меняющих сути запрета (рекомендуется воздерживаться и т.п.).

Дозволение - юридическое разрешение совершать  те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или  воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Таким образом, суть методов административно-правового  регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена  к следующему: административно-правовой нормой предусмотрено установление определенного порядка поведения  в соответствующих условиях и  надлежащим образом; запрещение совершения определенных действий, в случае если субъект нарушит определенные предписания, то наступает дисциплинарная, или  административная, ответственность; административно-правовой нормой предусмотрена возможность  выбора одного из вариантов должного поведения. Данный метод направлен на регулирование поведения должностных лиц, причем они не вправе уклоняться от такого выбора; предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, то есть совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав.

В заключение настоящей главы курсовой работы считаем целесообразным отметить характерные черты административных методов государственного регулирования, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

1. Административно-правовые  методы госрегулирования носят  безусловный характер, это означает, что для применения регулирующих  норм и правил к объекту  регулирования не требуется специальных  (дополнительных) решений органов  власти в каждом конкретном  случае, т.к. круг потенциальных  субъектов регулирования и последствия  принятия таких норм заранее  определены.

2. Наиболее  характерным правовым средством  распорядительного типа для механизма  административно-правового регулирования  являются предписания. Они выражаются  в том, что одной стороне  регулируемых отношений предоставлен  определенный объем юридически-властных  полномочий. Вторая сторона обязана  подчиниться предписаниям, исходящим  от носителя распорядительных  прав. Такого рода полномочия  не могут находиться в распоряжении  обеих сторон, т.к. это превратило  бы их в равноправных субъектов.