Паспортная система России

Естественно, что эффективно воздействовать на миграцию можно только при изучении этих потребностей. Только зная их, можно разработать средства для их удовлетворения. Вместе с тем прямое воздействие на подавляющую часть миграции невозможно. Такое воздействие должно осуществляться только косвенно, т.е. необходимо создавать условия, в которых этот процесс может развиваться.

Несомненно, что основным способом преодоления негативных последствий и влияния на миграционные процессы является управление миграцией, которое может и должно осуществляться на государственном, региональном, муниципальном уровнях. Естественно, что наиболее эффективное управление миграцией происходит на уровне государства, главное, чтобы при этом не было допущено нарушения гражданских и политических прав граждан, что является одной из основных и сложнейших задач государства.

Для управления миграцией государством создана целостная организационно-правовая система государственных мер и мероприятий, проводимых уполномоченными на это в области миграции специальными государственными органами и организациями, участвующими в обеспечении паспортно-визового режима, и позволяющая управлять миграционными процессами на основе федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Такими органами и организациями в первую очередь являются Федеральная миграционная служба (ФМС), органы и учреждения МВД и УВД в регионах, пограничные органы ФСБ России, МИД и представительства МИД в регионах Российской Федерации.

Однако это далеко не полный перечень государственных органов. Паспортно-визовая работа, обеспечивающая паспортно-визовый режим, очень многогранна и затрагивает деятельность очень многих подразделений и организаций государственных органов и других ведомств, так или иначе причастных к оформлению и проверке различного вида документов. Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 № 314 была образована ФМС России, которой переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции из МВД России. Также государство наделило ФМС специальными полномочиями, она согласно Положению «координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленной сфере деятельности».8 То есть фактически на ФМС возложен общий государственный контроль и организация управления миграционными процессами в стране.

Главной составляющей этой деятельности, несомненно, является паспортно-визовая работа, обеспечивающая паспортно-визовый режим на всей территории Российской Федерации. Сегодня много противников данного факта, которые не только не желают признавать его существование, но и открыто протестуют в средствах массовой информации против мер, принимаемых государством по совершенствованию паспортно-визовой работы в стране.9

Однако во всем мире институт правовых режимов широко используется в юридической теории и практике. Его существование и развитие связано с регламентацией ряда важных проблем, относящихся к сфере внутригосударственной, а также международной безопасности.10

Административно-правовые режимы - это специальный комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативно стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения.11

Правовой режим выступает в качестве одного из критериев деления права на отрасли. Выделяются формы законодательного выражения правового режима, где парносочетающиеся юридические средства имеются непосредственно в статье нормативно-правового акта, воплощаются через свои разновидности (льготы, поощрения, запреты, наказания), используются в нормативно-правовом акте не прямо, а косвенно (путем оговорки), употребляются в преамбулах, наименованиях статей, глав, разделов, в названиях самих актов.12 Сами мероприятия, определенные в основных нормативно-правовых актах, регламентирующих их применение, носят уведомительный характер. При этом правовой режим ограничения прав человека и гражданина может вводиться только федеральным законом в той мере, «в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Такая позиция была подтверждена и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П.13

Таким образом, установление не предусмотренных Федеральным законом ограничений является нарушением требований Конституции РФ. Отступление от запрета расширять данный перечень в подзаконных актах, в том числе и в актах Правительства РФ, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка при осуществлении мероприятий по поддержанию паспортно-визового режима.

Однако чтобы точнее понять суть паспортно-визового режима, необходимо обратиться к мнению ведущих теоретиков в этой области, многие годы научно обосновывающих свои формулировки.

В учебнике административного права от 2004 года приведены следующие понятия:

В.Б. Рушайло: «Правовой режим - это закрепленные в законодательстве права, обязанности и ответственность, система мер, используемых для достижения поставленной цели, и система правового влияния, которая заключается в специфике приемов регулирования и его механизме». Административно-правовые режимы ставят перед собой цель - создание на пути правонарушителей надежных правовых барьеров, которые бы затрудняли или же полностью исключали достижение противоправных целей.

В.В. Ласточкин, определяя понятие термина «административно-правовой режим», рассматривает его как совокупность правовых установок и необходимых организационных управленческих мер, которые обеспечивали бы порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей.

Д.Н. Бахрах: «...под административно-правовым режимом понимается совокупность административно-правовых средств регулирования, обусловленную централизованным порядком, императивным методом юридического влияния, которая выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции».14

Характерными признаками административно-правовых режимов являются: определенное специальными нормами права поведение физических и юридических лиц; вынужденная детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций; введение дополнительных правил или изъятие из общеобязательных норм правовых норм; установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия особого режима и установление некоторых ограничительных мер.

Таким образом, по нашему мнению, паспортно-визовый режим относится к административно-правовому режиму и занимает главное место в паспортно-визовой системе общественных отношений государства и граждан. А это означает, что требуется четкий юридический механизм ее функционирования в виде организационно-правовой системы по обеспечению паспортно-визового режима при управлении миграционными процессами в Российской Федерации. При этом в первую очередь необходимо уточнить определения некоторых дефиниций в структуре понятийного аппарата по вопросам регулирования миграционных процессов. Под словом «система»15 понимается «порядок расположения частей целого»16, «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей».17

Получается, что паспортно-визовая система - это целостная совокупность общественных отношений, урегулированных правом, возникающих преимущественно между уполномоченными органами и гражданами в связи с проверкой, оформлением, выдачей гражданам и организациям определенных паспортно-визовых документов - паспортов, загранпаспортов, видов на жительство, других удостоверений личности и документов о регистрационном учете по месту жительства и по месту пребывания, виз, разрешений на временное проживание иностранным гражданам и других паспортно-визовых документов.

Главными субъектами этих правоотношений являются граждане (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства), органы Федеральной миграционной службы Российской Федерации, Министерства иностранных дел, Федеральной пограничной службы ФСБ России. Также определенное участие в них принимают военкоматы, органы загса, медицинские учреждения, жилищно-коммунальные и иные организации, принимающие участие в паспортно-визовой работе, т.е. в заполнении документов на получение паспортов и других документов, удостоверяющих личность граждан, а также занимающиеся их регистрационным и миграционным учетами.

Паспортно-визовая система включает в себя права, обязанности названных субъектов и возникающие при их реализации отношения по поводу: заполнения и выдачи паспортов гражданам России; выдачи иностранцам видов на жительство и виз; регистрации граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства или временного проживания в России; выдачи гражданам России заграничных паспортов; контроля за соблюдением паспортно-визового режима и т.д.

В настоящее время паспортно-визовая система решает как минимум четыре основные и главные задачи.

1. Обеспечить граждан  Российской Федерации основными  документами, удостоверяющими их  личность, которые позволяют им  осуществлять свои права (на свободу  слова, передвижения, участие в голосовании  и т.д.) и получать услуги (открытие  банковских счетов, получение лицензий, поступление в вуз, на государственную  службу, использование авиационного  и железнодорожного транспорта  и т.д.).

По российскому законодательству многие права и обязанности могут быть реализованы гражданами только при наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность.

2. Обеспечить учет граждан  Российской Федерации и миграционный  учет иностранных граждан: воинский  учет, статистический учет процессов  миграции, учет численности и  состава проживающего на определенной  территории населения (для образования  избирательных округов и проч.).

3. Способствовать борьбе  с преступностью, в частности  розыску лиц, скрывающихся от  правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест  лишения свободы, и т.п.

4. Способствовать регулированию  миграционных процессов, то есть  рациональному размещению населения  на территории страны: предотвращению  перенаселения курортных мест, крупных  городов, нарушений санитарных правил  при заселении жилых помещений, обеспечению безопасности при  заселении местностей с особыми  административными режимами.

Существующая паспортно-визовая система едина для всей страны. Ее действие направлено на упорядочение передвижения как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов, на укрепление государственной и общественной безопасности. Она играет важную роль в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также предупреждения и раскрытия преступлений.

Для дальнейшего совершенствования паспортно-визовой системы в первую очередь необходимо в разы улучшить работу компетентных органов, служб, организаций, отвечающих за обеспечение паспортно-визового режима, а также повысить эффективность их работы по вопросам координации и взаимодействия. Ведь паспортно-визовый режим - часть общего административно-правового режима страны, и его правила распространяются на всех граждан, и он не связан с какими-то особыми обстоятельствами. В отличие, например, от специальных административно-правовых режимов, таких как режимы закрытого административно-территориального образования, чрезвычайного положения, пограничной зоны, которые, как было сказано выше, вводятся специальными федеральными законами.

Учитывая происходящие сегодня глобальные изменения в нашей стране по регистрационному учету граждан России, миграционному учету иностранных граждан, введению универсальных электронных карт (УЭК), а с 2015 года удостоверений личности граждан в виде электронных паспортов, по мнению автора, главное - не разрушить существующую паспортно-визовую систему и уже имеющийся арсенал правовых средств по регулированию миграционных процессов, а также функционирующий сегодня организационно-правовой механизм обеспечения паспортно-визового режима в Российской Федерации.

По этому вопросу премьер-министр России Д.А. Медведев 22 мая 2013 г. в интервью «Комсомольской правде» заявил, что «Россия в ближайшие годы не сможет отказаться от мигрантов, поэтому надо создать систему, которая позволит контролировать миграционные процессы».18

Скорейшее решение данной проблемы, реформирование существующей паспортно-визовой системы и формирование современного административно-правового механизма регулирования миграционных процессов поможет дальнейшему экономическому, социальному, политическому и культурному развитию населения страны и будет в полной мере отвечать требованиям времени.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Таким образом, в процессе исследования были сделаны следующие выводы.

По своей сути регистрационная и паспортная системы России представляют форму ограничения рабочей силы в свободе передвижения и выбора места проживания. Паспортная система устроена и функционирует таким образом, что люди могут трудиться без утраты многих своих прав лишь по месту формально установленного проживания. Паспорт выступает разрешением на передвижение, одновременно свидетельствуя о постоянном месте жительства человека. Институт прописки лишает российских граждан свободного выбора места жительства. Прописка (вся система регистрационных норм) и паспорт служат лишь формальным выражением правового порядка, согласно которому человек фактически не имеет права без разрешения государственных органов покидать место, в котором обязан проживать. Переселяясь на другую территорию, где ему не принадлежит жилая недвижимость, гражданин оказывается на полулегальном положении. Получение прописки, выступающей как разрешение на проживание, становится для него крупной проблемой. Это оборачивается серьезными затруднениями всего развития российской экономики.

Порядок ограничения свободы передвижения и проживания для отдельных групп населения практиковался в истории на протяжении тысячелетий. Он мог быть очень суровым и относительно мягким, но никогда не определялся характером правителя. В основе установления норм контроля над населением всегда лежали экономические интересы определенных групп общества. Крестьян прикрепляли к земле и занятию, чтобы не дать им возможности уйти от эксплуатации. Работник, привязанный к средствам производства и конкретному месту обитания, не мог ускользнуть от феодала, присваивавшего часть крестьянского урожая и обязывавшего бесплатно трудиться на себя. С такого зависимого труженика государству удобней было собирать налоги.