Институциональное развитие

Это означает, что институты  и прочие организационные единицы  общества возникают и существуют только благодаря тому, что являются формирующими условиями протекания процессов взаимодействий людей, из которых складывается жизнедеятельность  общества. При анализе исполнения системных функций  общества нельзя замыкаться только на структурной или, напротив, на акционистской стороне  предмета. Институциональный и акционистский (деятельностный) аспект являются разными сторонами, но одного и того же объекта, и не существуют отдельно друг от друга. Только в сочетании друг  с другом они служат средством функциональной дифференциации социальной системы на составляющие ее внутренние подсистемы. Поэтому понятно, что действие, призванное иметь, например экономические последствия (в системно смысле), совершается в институциональных формах. Выражением этого является, в частности, концепция экономики как институционального процесса.

Эта концепция основывается на представлении экономики одновременно как системы действий, обеспечивающих реализацию экономических функций  в  обществе, и как системы институтов, в которых и через которые  осуществляются эти действия. Такое  двойственное предоставление об экономике  позволяет преодолеть ограничения, порождаемые чисто акционистским  подходом, неизбежно сводящим экономический  процесс к движению масс ресурсов, превращающихся в продукты под действием  технологических  процессов.

В свою очередь неправомерно сводить институты к организационным  образованиям, складывающимся по поводу необходимости осуществлять экономические  действия наиболее эффективным способом. С точки зрения институциональной  концепции экономики эффективность  является не количественной, а скорее ценность – правовой характеристикой, отражающей системно оправданные границы  экономического действия.

В развитии общества неизбежно  возникают области индивидуальной и социальной жизни, которые в  силу институциональной инерции  оказываются вне нормативного воздействия  институционального контроля и становятся сферой исключительных интересов узких  и достаточно закрытых групп. В этих областях регулирование деятельности заинтересованных участников происходит на базе ценностей доминирующей группы или групп.  Ценности эти носят  откровенно антисоциальный характер и  выражают фактическое или потенциальное  подчинение интересов общества интересам этих замкнутых групп. Когда уровень этого подчинения достигает критической величины, то у представителей доминирующих интересов появляются властные полномочия, признаваемые, хотя временно и неявно, другими участниками. Возникает уровень «теневой» институционализации, поддерживающий устойчивость этих теневых интересов и деятельности на устоявшиеся и признанные в обществе виды и сферы деятельности стараются облечь себя в законные формы, оставаясь криминальными по своим целям и методам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД

 

1.  Общая характеристика институционального подхода к организации государственного управления

В начале ХХ века во Франции  возникло качественно новое направление  развития политической мысли.  Данное явление связано с появлением  понятия «институты», которое заложило основы институционального подхода к административно-государственному управлению.

Институциональный подход позволил политологам достаточно успешно  преодолеть формализм традиционной науки конституционного права, что  опосредуется изучением не только тех  юридических норм, призванных регулировать функционирование политических институтов, однако и то как эти нормы фактически реализуются. 

Классическая теория политико-правового  институционализма была сформулирована французским юристом Морисом  Ориу (1856–1929)  Он считал общество состоящим из множества институтов [3]. Под «институтом» Ориу понимал «идею дела или предприятия, которое реализуется и находит правовую форму в социальной среде». Для осуществления этой идеи «государственная власть организовывается, образуя органы» [4, c.29]. Таким образом, институт включает в себя людей, объединенных ради какой-то цели, а также «идею, идеал, принцип, которые служат своего рода горнилом, извлекающим энергию этих индивидов. Институт является спонтанным источником права, «реальностью в жизни права», его подлинным «онтологическим» элементом. Для института важно не только то, что люди организуются для достижения какой-то цели – они образуют институт, когда эта цель, формулируемая как идея, позволяет им проникнуться сознанием своего единства, будь то идея извлечения прибыли, идея милосердия или идея религиозного спасения. Тем самым институты способны приобретать устойчивый характер и продолжать существовать после того, как исчезли те люди, которые их создали [3].

В начале 70-х годов М. Дюверже  выработал новое понятие института. Сложившееся под влиянием идей структурализма, оно как по своему характеру, так  и по объему существенно отличается от традиционного понятия института. Согласно Дюверже, «институты есть известные  модели человеческих отношений, с которых  копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных» [5, c.21]. Они  отличаются от отношений, возникающих  вне рамок институциональных  моделей; последние случайны, эфемерны, шатки». Он вычленяет два элемента в понятии института: структуру  и убеждения, коллективные представления.

Французский политолог различает два типа институтов. Одни — простая система отношений, скопированная со структуры модели. Другие имеют дополнительно техническую и материальную организацию: юридические тексты, помещения, мебель, машины, эмблемы, персонал, административную иерархию. Таковы парламент, министерства, профсоюзы, ассоциации. 

На  основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова — институт как таковой, в котором воплощается власть [6, c.70-72].

Таким образом, выделение  институтов как объединения людей  в формализованные союзы позволяет  рассматривать систему организации  государственного управления в соответствие с институциональным подходом. Институциональный  подход позволяет показать участие  государственных институтов, органов  и учреждений в разработке и реализации управленческих решений, а также сконцентрировать внимание на организационной структуре государственного управления в целом, а также на государственных органах и учреждениях, обеспечивающих государственное управление, на дифференциации структурных элементов, классификации их задач и управленческих функций [7, c.9].

В современных условиях нарастающей  нестабильности роль институтов заметно  возросла и привела к становлению  неоинституционализма. Однако понятие  «институт» приобрело достаточно широкий  и расплывчатый характер. Наиболее характерные изменения – сближение истории, антропологии и культурологии, а также движение политической науки в сторону экономики (хотя чаще мы слышим об экономическом империализме.

Рост нового институционализма  в политической науке стал своего рода аналогом «культурного поворота»  в истории или подъема «нового  историзма» в литературоведении. В  частности, реагируя против преобладающего взгляда на демократические правительства  как посредников между конкурирующими социальными интересами, исследователи  начали «возвращать государство» как  совокупность институтов, структурирующих  политический конфликт. В это же время сторонники теории рационального  выбора, занятые моделированием политики на основе предположений о рациональных действиях, начали включать институты  в свой анализ. Политика стала рассматриваться  как набор дилемм коллективного  действия, а политические институты  – в качестве инструментов для  их решения. Несмотря на различные теоретико-методологические акценты, все версии институционализма  согласны в том, что предпочтения выражаются не атомизированными, а  агрегированными институтами индвидами. Следовательно, коллективные решения  не являются простой суммой индивидуальных решений, но формируются под организационным  давлением; институты влияют на направление  агрегирования [8, c.8-10].

В настоящее время, как  было сказано выше, выделяют различные  трактовки понятия «институтов». Так, согласно Дж. Марчу и Й. Ольсону  институты представляют собой «логически последовательные образцы человеческой деятельности, прибегая к которым  люди и организации производят и  организуют время и пространство» [2, c.28]. По мнению Дж. Ходжосона «институты – это разновидность структур, принадлежащих социальному пространсту и представляют собой содержание общественной жизни, значительная доля взаимодейтсвий и деятельности которой структурирована в терминах явных или неявных правил» [9, c.28]. Д. Норт, придерживаясь традиций Веблена, трактует институты как «социально-психологические феномены, включающие в себя три элемента: неформальные ограничения (традиции, обычаи, социальные условности), формальные правила (конституции, законы, судебные прецеденты), механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение правил». Наряду с зарубежными учеными проблемой институционального подхода также занимаются и белорусские экономисты и политологи, среди которых можно выделить Е.Б. Дорину, которая определяет институты как «устойчивый комплекс формальных и неформальных ограничений (норм, принципов, законов, правил, обычаев, привычек), регелурующих и контролирующих различные сферы деятельности и социальные отношения и объединяющих их в систему социальных структур (органов государственного управления, учреждений, организаций) [10, c.61-64].

В соответствие с вышеизложенным общественные институты – это  ограничительные рамки, которые  своим относительным постоянством упорядочивают взаимоотношения  между людьми, организациями, государствами, оформляют социокультурный контекст таких взаимоотношений, снижая порог  неопределенности в человеческой жизни.

Применительно к теории государственного управления данный подход позволяет сформулировать ряд выводов. Во-первых, при выборе институциональной структуры управления необходимо начинать с выстраивания шкалы политических приоритетов, определения целей, идеологии управления, которые формулируются в политическом курсе. Во-вторых, как показывает практика, высокая степень институциональной автономии, которая лежит в основе распределения власти между различными уровнями управления (национальным, региональным и местным), характерна для консенсусной модели, где институты обречены на поиски согласия в принятии решения. Следовательно, автономия, предоставляемая отдельным институтам, есть свойство децентрализованных систем управления. В-третьих, он предполагает оценку на основе национального и мирового опыта.

Мировой опыт показывает, что эволюция форм управления, несмотря на известную  страновую специфику, имеет общую  тенденцию. Но сами по себе институты  не есть относительный гарант устойчивого  развития, поэтому ввиду того, что  не все социальные изменения влекут перестройку институтов, необходимо предпринимать соответствующие меры для их модернизации [2, c.28-29]. 

 

2. Организация таможенного управления в ФТС России

Необходимость повышения  качества таможенных услуг определяет новые институциональные условия  развития таможенной службы Таможенного  союза, а это значит и таможенной службы Российской Федерации. Возникает  необходимость в разработке и  внедрении современных подходов и методов повышения эффективности  таможенного администрирования  и качественного управления институциональным  развитием таможенных органов. Актуальность проблемы обусловлена новыми параметрами  условий развития таможенных органов. В частности, они закреплены в  Киотской конвенции об упрощении  и гармонизации таможенных процедур и рамочных стандартах безопасности и облегчения международной торговли. В указанных документах четко  определено, что эффективное институциональное  развитие является важнейшим направлением совершенствования таможенного администрирования и развития таможенных служб мира [1].

Одним из перспективных концептуальных подходов к проблеме развития таможенных органов в условиях изменений, на наш взгляд, является институциональный  подход. Институционально-эволюционная теория содержит теоретико-методологический и технологический инструментарий решения поставленной проблемы развития таможенных органов, адаптация и  совершенствование которого позволит разработать теоретические основы и методические положения управления развитием таможенного дела в  рамках единой платформы таможенного  менеджмента.

Новые условия развития таможенных администраций формируют сегодня  общую концепцию институционализации  таможенного дела. Она объединяет новую философию таможенного  дела («контроль в виде сервиса») [3], идеологию развития таможенных институтов и важнейшие направления институционализации.

Рис. 2.1. Концепция институционализации таможенного дела

Дальнейшее развитие мировой  торговли возможно только при создании благоприятных условий для ее осуществления, что зависит от эффективности  деятельности таможенной службы как  социально-экономического института  государства и регулятора внешнеторговой деятельности, а также от качества услуг, оказываемых таможенными  органами. Выделение в качестве приоритетной сервисной функции таможенной службы и ее реализация является в современных  условиях важнейшим направлением институционализации  таможенного института, определяющим все остальные направления совершенствования  таможенной деятельности.