Единство системы исполнительной власти в Российской Федерации

Автономная некоммерческая организация

 высшего профессионального  образования 

Академический Международный Институт

 

 

 

 

 

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

 

«Единство системы  исполнительной власти в  Российской Федерации»

 

 

 

Научный руководитель
Рецензент
Магистрант

 

 

 

«ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ»

 

 

 

 

Москва 2014

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение …………………………………………………………….……….3

Глава 1. Исполнительная власть: oбщая характеристика, правовая доктрина и практика закрепления в  Конституции РФ, текущем законодательстве………………………………………..……………………….14

1.1. Понятие и признаки органов исполнительной власти. …………….14

1.2. Функции органов исполнительной власти …………………………..32

1.3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации………………………………………………………...……………...48

Глава 2. Полномочия деятельности органов исполнительной власти (ст.71, 72 Конституции РФ)……………………………………………..………58

2.1. Формы управления…………………………………………….………58

2.2. Методы управления……………………………….……….…………..67

2.3.Эффективность управления органов исполнительной власти………74

Глава 3. Принципы единства системы законодательной власти с  позиций федерализма………………………………………………………..…..81

3.1. Разделение властей, разграничение государственной и муниципальной власти…………………………………………………………..81

3.2.Актуальные вопросы сущности государственно-административного управления………………………………………………………………...……100

3.3. Концепции создания единства  системы  исполнительной власти  в  Российской Федерации………………………………………………………...109

Заключение ……………………………………….……….………………124

Список использованной литературы …………………….………..…….135

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

 

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 11), в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.

Актуальность темы исследования. Формирование практических механизмов реализации конституционного принципа единой системы исполнительной власти в Российской Федерации является одним из важнейших условий повышения эффективности государства.

Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической Противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. До недавнего времени столкновение данных интересов приводило к конфликтам и противоречиям между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, частому выходу их за рамки конституционно-правового поля, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.

Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.

Единство системы государственных органов Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, один подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует тесная организационно-правовая связь.

Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части сами образуют системы органов. Так, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 77), в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Как уже ранее отмечалось, государственная власть в Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации, а также на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и система органов Российской Федерации состоит из органов нескольких видов. Конституция Российской Федерации (ст. 10, 11) предусматривает наличие органов, президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из этих видов органов представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов Российской Федерации, которая в свою очередь может быть по различным признакам разделена на ряд исходящих в нее звеньев.1

В главе «Основы конституционного строя» утверждается принцип разделения власти. Единство всей системы государственной власти предполагает ее осуществление на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10). Реалии: принцип разделения власти, государственные органы разных ее ветвей осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга. Этот принцип означает, что ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него конституцией.

Статьи четвертой, пятой, шестой и седьмой глав Конституции устанавливают систему федеральных органов государственной власти, их полномочия, регулируют взаимоотношения. На общефедеральном уровне законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную - Правительство, судебную - Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд. Президент Российской Федерации не является органом какой-либо из трех ветвей государственной власти, а призван «обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80).2

В современном демократическом государстве носителем суверенитета и единственным источником власти является народ. Только он обладает учредительной властью. Именно поэтому конституции принимаются народом или от имени народа. Особенность субъекта, принимающего конституцию, обусловливает важнейшую  черту ее понятия: она носит учредительный характер. Конституция учреждает  основы государственного и общественного стоя, механизм осуществления государственной власти. Она носит учредительный характер и потому, что все ее предписания являются первичными и им не могут противоречить другие, издаваемые государственными органами акты. Конституция – основной закон государства.

Конституцию, занимающую особое место в правовой системе каждой страны, отличают от других правовых актов такие ее черты и свойства, как легитимность, стабильность, реальность и верховенство.

В науке конституционного права различают также юридическую и фактическую конституцию. Юридическая - это определенная система правовых норм, имеющих высшую юридическую силу. Фактически же конституция - это реально сложившиеся основы государственного и общественного строя. Юридическая конституция закрепляет такие основы в момент ее принятия, поэтому динамика соотношения юридической и фактической конституций достаточно сложна. Развивающиеся общественные отношения нередко опережают конституционные нормы, регулирующие эти отношения. Конституция может стать тормозом общественного развития, поскольку дистанция между конституцией и действительностью становится все более значимой. В связи с этим возникает проблема отражения в нормах конституции реально сложившейся фактической конституции, что ведет к изменению или принятию новой конституции или существенных к ней поправок.

Противоречия между Федерацией и ее субъектами, федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности внесения соответствующих дополнений и изменений в Конституцию РФ 1993 г. Эти изменения призваны среди прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России закрепить и механизмы поддержания единства правового пространства страны. Конституция 1993 г., вбирая в себя положения Федеративного договора, не ввела положение об участии субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Что надлежит сделать, если речь идет о формировании единой государственной власти. Государственное единство должно пониматься не как диктат федеральных органов по отношению к субъектам Федерации, а как совместное, кооперированное выполнение поставленных перед единым федеративным государством задач.

Современное состояние и пути трансформации системы государственного управления в России, проблемы организации и функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации широко отражены в работах современных отечественных ученых - А.С. Автономова, Г.В. Атаманнука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.И. Овчиникова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой и других ученых.

Теоретические аспекты правового оформления государственной власти в Российской Федерации изложены в трудах И.Н. Барцица, В.Г. Графского, В.Е. Гулиева, С.А. Комарова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, А.Ю. Якимова.

Большой вклад в законодательное оформление института выборов Президента России, глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации внесли Ю.А. Веденеев, Е.И. Колюшин, В.И. Лысенко.

Правовое обоснование финансово-экономических основ и ресурсов для создания единой системы исполнительной власти в Российской Федерации даны в работах Г.А. Тосуняна.

Значительно возрос интерес к теоретическим разработкам и практической реализации конституционных норм об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Все более системным и много аспектным становится практика обсуждения и согласования на различных уровнях соответствующих федеральных законов и законопроектов. Более активно в решение спорных вопросов организации системы исполнительной власти в Российской Федерации включаются судебные органы. Кроме того, все кардинальнее и обоснованней становятся предложения и инициативы по данной проблематике региональных властей, политических партий и общественных объединений, ученых и специалистов.

В последнее время проявляется большой научно-практический интерес к институтам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также проблемам взаимоотношений государственных органов исполнительной власти регионов с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.

К сожалению, в многочисленных научных статьях, монографиях, диссертационных работах юридической направленности часто рассматриваются только отдельные аспекты образования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом более углубленному научному анализу этих проблем нередко мешает недостаточная разработанность юридических аспектов по выше обозначенной проблематике.

Вместе с тем, системный и комплексный правовой анализ специфики организации и деятельности единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях административной реформы предполагает обращение не только к работам по юриспруденции, но и затрагивает политологические, социологические, исторические аспекты исследуемой проблемы.

Цель исследования: раскрыть сущность, основные принципы и особенности организации системы исполнительной власти в Российской Федерации, на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; проанализировать правовые механизмы и формы взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках единой системы исполнительной власти.

Задачи исследования:

- проанализировать теоретические  аспекты основных принципов организации  исполнительной власти и конституционно-правовые  механизмы образования единой  системы исполнительной власти в Российской Федерации;

-   выявить и обозначить  правовые механизмы взаимодействия  и взаимоответственности между  органами единой системы исполнительной  власти в Российской Федерации;

- наметить дальнейшие пути практической  реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях административной реформы.

 Объектом исследования является  система исполнительной власти  в Российской Федерации.

Предметом данного исследования являются закономерности и специфика взаимоотношений исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках единой системы исполнительной власти в России.