Дисциплинарная ответственность государственных служащих

Прежде всего, здесь имеет  место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных  с государственной или муниципальной  службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания  применяются за совершение дисциплинарного  проступка, обязательным элементом  состава которого является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного или муниципального служащего может отказаться предоставить такие сведения или предоставить недостоверные сведения. Кроме того, эта норма прямо противоречит ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет, что при наличии указанного ограничения (непредставлении сведений о доходах) лицо не может состоять на государственной или муниципальной службе. Это означает, что к такому гражданскому служащему не могут применяться никакие «иные» меры дисциплинарного взыскания.

Невыполнение обязанности  по предоставлению сведений о доходах  нельзя рассматривать в качестве дисциплинарного проступка, а увольнение гражданского служащего в данном случае не является мерой дисциплинарной ответственности. Как нам представляется, необходимо внести изменения в Закон  о противодействии коррупции  и закрепить данную норму в  следующей редакции: «Невыполнение  государственным или муниципальным  служащим обязанности, предусмотренной  частью 1 настоящей статьи, является основанием освобождения его от замещаемой должности и увольнения с государственной  или муниципальной службы в связи  с несоблюдением ограничений, связанных  с государственной или муниципальной  службой».

Рассматриваемым Законом  установлена также обязанность  государственных и муниципальных  служащих уведомлять представителя  нанимателя (работодателя), органы прокуратуры  или другие государственные органы обо всех случаях склонения его  к совершению коррупционных правонарушений. Следует отметить, что нарушение  обязанности сообщать о фактах коррупционного поведения отнесено к дисциплинарным проступкам. Вместе с тем нельзя не отметить специфику данного нарушения  должностных обязанностей. В частности, обращение к государственному или  муниципальному служащему в целях  склонения его к совершению коррупционных  правонарушений может иметь место  в домашней обстановке, путем телефонного  звонка и т.п. Поэтому, в отличие  от традиционных дисциплинарных проступков (прогул, появление на работе в состоянии опьянения, нарушение служебного распорядка и т.п.), факт несообщения о склонении к совершению коррупционного правонарушения достаточно трудно обнаружить и зафиксировать.

Представляется, что в  такой ситуации момент обнаружения  данного дисциплинарного проступка  вполне может выйти за пределы  установленных законом шести  месяцев. Было бы целесообразно предусмотреть  более продолжительный срок применения дисциплинарного взыскания в  указанном случае. В качестве примера  можно привести положения ст. 81 ТК РФ, согласно которым увольнение работника  в связи с совершением виновных действий, дающих основание для утраты к нему доверия, в случаях, когда  эти действия совершены вне места  работы или по месту работы, но не в связи с исполнением трудовых обязанностей, допускается не позднее  одного года со дня обнаружения проступка  работодателем.

Далее Закон о противодействии  коррупции прямо предусматривает  возможность увольнения государственного или муниципального служащего за несообщение о фактах склонения  его к совершению коррупционных  правонарушений.

Однако увольнение за совершение дисциплинарного проступка, коим является виновное неисполнение обязанностей гражданской  службы, возможно только в случаях, прямо установленных законом. Это  вполне согласуется с устоявшейся  в теории и практике концепцией увольнения как особой меры дисциплинарного  взыскания. Между тем ни Закон  о государственной гражданской  службе, ни Закон о муниципальной  службе такого основания прекращения  трудового договора (служебного контракта) не содержат.

В этой связи представляется необходимым внести изменения в  названные Законы и предусмотреть  соответствующее основание увольнения государственного и муниципального служащего. До внесения таких изменений  в качестве нормативного основания  увольнения за неисполнение указанных обязанностей может выступать ст. 9 Закона о противодействии коррупции, поскольку как трудовым законодательством, так и законодательством о государственной службе допускается расширение установленного перечня оснований увольнения федеральным законом, каковым и является данный Закон⁸.

При этом следует учитывать, что согласно Постановлению Правительства  РФ от 16 апреля 2003 г. «О трудовых книжках» при прекращении трудового договора по специальным основаниям, предусмотренным  федеральными законами, в трудовую книжку вносится запись об увольнении (прекращении трудового договора) со ссылкой на соответствующие статью, пункт этого федерального закона. Соответственно, в рассматриваемом  случае запись в трудовую книжку необходимо будет вносить со ссылкой на ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О противодействии  коррупции».

Многие из отмеченных проблем  связаны с непониманием публичного характера дисциплинарной ответственности  государственных служащих. В трудовых отношениях работодатель правомочен самостоятельно «взвешивать», квалифицировать дисциплинарные проступки работника и определять меру дисциплинарной ответственности (в рамках, установленных законом, разумеется) именно потому, что целью  данной ответственности является его  частный интерес.

Подобный подход оказывается  неприемлемым в рамках государственно-служебных  отношений. Безусловно, следует сохранить  определенную свободу усмотрения представителя  нанимателя в отношении некоторых  дисциплинарных проступков, посягающих на частные или внутрислужебные  интересы государственного органа (например, несоблюдение служебного распорядка). Однако можно и нужно служебной  дисциплины, которые влекут наиболее строгие меры дисциплинарной ответственности.

Таким образом, из всего вышеизложенного  можно сделать следующие выводы:

1. Государственные служащие  государственной гражданской службы  привлекаются в соответствии  с ТК РФ к специальной дисциплинарной  ответственности за нарушение  служебной дисциплины (а не трудовой, как остальные работники).

2. Дисциплинарная ответственность  государственных гражданских служащих  является специальным видом дисциплинарной  ответственности и регулируется  нормами Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако, исходя из ст. 73 того же Закона, в некоторых случаях при привлечении гражданских служащих к дисциплинарной ответственности представитель нанимателя может (и должен) руководствоваться нормами трудового законодательства.

3. Служебная дисциплина  предполагает соблюдение служебного  распорядка, который определяется  исключительно федеральными законами  и иными нормативными правовыми  и нормативными актами государственного  органа, а не коллективными договорами  и соглашениями (как трудовая  дисциплина).

4. Обязательным условием  для наложения на государственных  гражданских служащих дисциплинарного  взыскания является наличие письменного  объяснения государственного служащего.  Закон о государственной гражданской  службе устанавливает необходимость  проведения служебной проверки  по каждому случаю совершения  госслужащим дисциплинарного проступка.

1.3 Система дисциплинарных  взысканий, применяемых к государственным  гражданским служащим нормативно  закрепить перечень публично  значимых нарушений

Меры юридической ответственности  гражданских служащих являются основным видом санкций в законодательстве. Меры дисциплинарного взыскания, выступая в качестве мер юридической ответственности, по своей сути, являются также государственно-принудительными. Условие о мерах дисциплинарной ответственности не оговаривается  сторонами при заключении служебного контракта. Оно входит в содержание служебного контракта в качестве условий, предусмотренных Законом  о государственной гражданской  службе.

Установленные государством через нормы права взыскания  за совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка относятся  к числу мер правового принуждения. Реализуя дисциплинарную власть, представитель  нанимателя осуществляет государственное  принуждение⁹.

Меры юридической ответственности  направлены, прежде всего, на предупреждение общественно опасных деяний против установленного правопорядка и устранение их вредных последствий. В одном  случае они используются преимущественно  для профилактики трудовых (служебных) правонарушений; в других - для защиты имущества работодателя, в том  числе и представителя нанимателя, от опасности физического уничтожения, порчи, утраты; в третьих - для применения к нарушителям правовых мер принуждения; в четвертых - для возмещения материального  ущерба, причиненного представителю  нанимателя (работодателю) ¹⁰.

Используя все предоставленные  законодательством меры воздействия  к лицам, посягающим на правопорядок государственного органа, нельзя упускать из виду, что их цель заключается, прежде всего, в исправлении поведения гражданского служащего, в изменении его отношения к государственной гражданской службе.

Что касается основания привлечения  к дисциплинарной ответственности  гражданских служащих, то таковым, как  уже указывалось, является дисциплинарный проступок, представляющий собой один из видов правонарушения в сфере  гражданской службы (ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской  службе).

Дисциплинарный проступок  выступает определяющим понятием применительно  к вопросам дисциплины труда, и его  понимание основано на комплексном  сопоставлении с иными вопросами  административного права и ведущих  отраслей российского законодательства.

Действующее российское законодательство дает понятие дисциплинарного проступка. Так, согласно ст. 192 Трудового кодекса  Российской Федерации под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или  ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей¹¹.

Данное определение претендует на роль основного, так как изложено в нормативном акте, являющемся основным правовым актом в трудовом праве, а также в связи с тем, что  оно не вытекает, а прямо следует  из нормативного акта.

Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три  вида дисциплинарных взысканий в  качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор  и увольнение. Более того, как  нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных  дисциплинарных взыскании, то можно  констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором  и замечанием.

Закон о государственной  гражданской службе расширяет перечень дисциплинарных взысканий, которые  могут применяться в отношении  гражданского служащего. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о государственной  гражданской службе представитель  нанимателя имеет право применить  к гражданским служащим следующие  дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном  должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой  должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской  службы по основаниям, установленным  п. 2, пп. «а» - «г» п. 3, п. п. 5 и  6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской  службе.

Вместе с тем по своим  фактическим последствиям и характеру  воздействия на правонарушителя  первые три вида дисциплинарных взысканий  практически не отличаются. Возникает  вопрос: в чем же тогда смысл  расширения перечня дисциплинарных взысканий. В данном случае необходимо использовать более дифференцированный подход, предполагающий учет характера воздействия того или иного вида дисциплинарного взыскания. В этом смысле интересными представляются положения Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации¹². Так, например, дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания военнослужащего в занимаемой штатной воинской должности. Его спецификой является то, что оно не погашается автоматически по истечении 12 месяцев. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир в срок до 30 суток принимает решение о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение, - о снижении этого военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке.

Таким образом, можно сделать  выводы о том, что:

1. Правовая характеристика  дисциплинарной ответственности  гражданских служащих включает  в себя совокупность правовых  норм законодательства и правовых  актов органов и должностных  лиц государственного управления, устанавливающих и возлагающих  на служащих обязанности по  соблюдению требований дисциплины, а также предусматривающих меры  их дисциплинарной ответственности  и процессуальный порядок применения  этих мер в случае нарушения  указанных предписаний.

2. Под дисциплинарной  ответственностью гражданских служащих  следует понимать возложение  на них установленной в законодательстве  обязанности соблюдать требования  дисциплины, общественного порядка,  а в случае нарушения этих  требований (совершение дисциплинарного  проступка) - претерпеть неблагоприятные  последствия своего противоправного  поведения в виде мер дисциплинарной  ответственности (дисциплинарных  взысканий), налагаемых в порядке  служебного подчинения компетентными  лицами органов государственного  управления.