Административный процесс как вид юридического процесса

Административный процесс  представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов (административных органов) по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемую в предусмотренных нормами права несудебных формах (процедурах).¹⁷

В целом нет единого  понимания административного процесса. Его формирование, функционирование, развитие порождают не меньшие проблемы, чем судебная реформа, но если учесть огромное разнообразие субъектов административной власти, которое во много раз больше, чем разнообразие субъектов правосудия, огромное разнообразие административных дел, то становятся очевидными чрезвычайно большой объем административно-процессуальной формы, обилие ее разновидностей.¹⁸

Многообразие и специфика  индивидуальных дел, разрешаемых в  ходе административного процесса, обуславливает  его сложную структуру. Этим административный процесс существенно отличается от судопроизводства.

В теории административного  права вопрос о структуре административного  процесса остается дискуссионным уже  довольно продолжительное время. Несмотря на то что само теоретическое исследование административного процесса стало интересовать ученых лишь в 60-х годах 20 века, с этого момента не прекращаются споры о том, что же составляет административный процесс как правовой феномен.

Существуют две основные концепции о структуре административного  процесса. Первая (хронологически) – юрисдикционная концепция – сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса. Так, В.С, Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений.¹⁹

Таким образом, административный процесс представляется ученым лишь той частью деятельности органов  государственного управления, которая связана с разрешением спорных, коллизионных правовых ситуаций в области государственного управления. Из структуры процесса исключалась позитивная процедурная деятельность управляющих структур.

Н.Г. Салищева впервые  предприняла серьезное теоретическое исследование административного процесса также исходя из мнения, что административный процесс – это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения.²⁰ В работах данного автора юрисдикционная концепция обрела серьезное научное звучание.

Особенностями юрисдикционной концепции являются:

- указанная концепция  признает равнозначными содержание  понятий «административный процесс»  и «гражданский процесс» или  «уголовный процесс» содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является «способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы». Так, О.И. Иванов утверждает, что «процесс – это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм  материального права по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права;

- в рамках юрисдикционной  концепции понятия «процесс»  и «производство» находятся в  своеобразном соотношении, при  котором процесс оказывается  понятием более узким, нежели  понятие производство. Поскольку процесс является исключительно деятельностью по разрешению споров и применению мер принуждения, в понятие «административное производство» оказываются включенными и сам административный процесс т такие виды процедурной деятельности, как процедуры осуществления задач внутренней организации аппарата управления; процедуры, опосредующие взаимоотношения государственных органов между собой и с другими субъектами административного права;

- соответственно и  процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только те административно-правовые нормы, которые определяют процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения.

Таким образом, в общем  виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.²¹

Управленческая концепция  возникла наряду с юрисдикционной, но получила свое научное развитие несколько позже (впервые в работах В.Д. Сорокина). Положения данной концепции разделяются большинством современных ученых, стающих, что понятие административного процесса следует трактовать расширительно. Уже Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления.²²

Сущность управленческой концепции административного процесса заключается в том, что ее сторонниками к признакам, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, относится процедурный характер регулирующих их норм.

При этом ученые, разделяющие  управленческую концепцию, признают: тот  факт, что административный процесс  регулирует не только юрисдикционную деятельность, но и деятельность по реализации регулятивных норм административного права, составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса.²³

Основные положения  управленческой концепции выделяются В.Д. Сорокиным в следующем виде:

- административный процесс  – это юридическая форма реализации  исполнительной власти и, следовательно,  имеет ярко выраженную юридически  управленческую природу;

- административный процесс  реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также и другими субъектами, что составляет основу его динамичности;

- назначение административного  процесса – обеспечение реализации  материальных норм российского  права;

- административный процесс  состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;

- элементами административного  процесса являются процессуальная  деятельность уполномоченных субъектов  и административно-правовые отношения.²⁴

Итак, в рамках управленческой концепции административный процесс определяется как «урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами».²⁵

Наиболее приемлемой из этих теорий является управленческая теория, так как она позволяет  более комплексно и полно анализировать  институт административного процесса.

1.2. Виды административного  процесса

 В зависимости от функций, выполняемых административными органами в ходе разрешения индивидуальных юридических дел, представляется возможным выделить два крупных вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный.

Административно-распорядительный процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных юридических дел, осуществляемую в пределах своей компетенции и направленную на реализацию субъективных юридических прав и обязанностей, имеющихся у участников этих дел, на основе соответствующих материальных норм различных отраслей права.

Как показывает анализ действующего административного законодательства, в структуре административно-распорядительного процесса в зависимости от существа, способов и результатов разрешения индивидуальных дел могут быть выделены следующие виды специализированных процессов:

- регистрационное –  производство, в ходе которого  осуществляются признание и подтверждение  со стороны государства правового статуса (состояния), отдельных имущественных или неимущественных прав и обязанностей физических и юридических лиц, их возникновение, изменение и прекращение, фактов принадлежности этим лицам определенных видов имущества и возможности использования их по назначению, законности совершаемых указанными лицами действий и принимаемых ими решений, правового режима отдельных объектов (регистрация актов гражданского состояния, прав на недвижимое имущество и т.п.);

- лицензионно-разрешительное – производство, в ходе которого оформляется и выдаются физическим и юридическим лицам лицензии и иные разрешения на осуществление определенных видов деятельности либо совершение определенных видов действий (лицензирование деятельности нотариусов, выдача разрешений на приобретение огнестрельного оружия и т.п.);

- правопредставительное  – производство, в ходе которого  решаются вопросы о предоставлении  физическим и юридическим лицам  субъективных юридических прав  или правового статуса от имени  государства (назначение пенсий, пособий, предоставление различных индивидуальных льгот и т.п.);

-государственно-экзаменационное  – производство, в ходе которого  осуществляется деятельность по  приему экзаменов, проведению  конкурсов или иных испытаний,  в результате которых участвующие в них физические или юридические лица приобретают новый правовой статус либо отдельные субъективные юридические права (конкурсное поступление в высшее учебное заведение, итоговая аттестация выпускников вузов, сдача экзаменов на приобретение права управления транспортным средством и т.п.);

- экспертно-удостоверительное  – производство, в ходе которого  по инициативе физических и  юридических лиц проводятся различные  экспертизы, медицинские освидетельствования,  исследования и проверки с целью установления или опровержения определенных юридических фактов (медико-социальная экспертиза, экспертиза промышленной безопасности и т.п.);

- государственно-поощрительное  – производство, в ходе которого  от имени государства осуществляется  поощрение физических и юридических лиц за заслуги перед государством и обществом (государственными наградами, государственными премиями и т.п.);

- служебно-призывное  – производство в ходе которого  осуществляется призыв граждан  РФ на военную или альтернативную  гражданскую службу и обеспечивается ее прохождение.²⁶

Административно-охранительный  процесс как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих в связи с охраной и защитой прав и свобод физических и юридических лиц, обеспечением безопасности государства и общества, правопорядка, представляется возможным подразделять на два вида: административно-принудительный и административно0защитные процессы.

1. Административно-принудительный процесс есть деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических и юридических мер административного ограничения и принуждения в целях обеспечения надлежащего правопорядка, безопасности государства и общества.

В структуре административно-принудительного  процесса, исходя из анализа действующего законодательства, представляется возможным  выделить следующие виды производств.

  - административно-надзорное – производство, в ходе которого компетентными административными органами осуществляются необходимые проверочные мероприятия в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц, направленные на выявление нарушений действующего законодательства, установленных на его основе специальных норм и требований, и к правонарушителям применяются соответствующие меры административного принуждения (прокурорский надзор, надзор государственных инспекций и т.п.);

- административно-следственное  – производство, в ходе которого  компетентными административными органами в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами, производятся первоначальное расследование каких-либо происшествий, аварий, катастроф, иных несчастных случаев с целью установления возможных причин и условий их возникновения и предотвращения в будущем (расследование несчастных случаев на производстве и учет профессиональных заболеваний и т.п.);

- производство по привлечению  лиц к административной ответственности  - это деятельность компетентных  административных органов, а в некоторых случаях – судей по разрешению индивидуальных дел о правонарушениях, совершенных физическими или юридическими лицами, за которое законодательством предусмотрено применение мер административной ответственности. Данное производство в действующем законодательстве именуется производством по делам об административных правонарушениях;