Административно-правовые договоры

Если нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

На наш взгляд, обязательным признаком административного договора является участие в нем органа государственного управления. Как известно, государственное управление могут осуществлять лишь специально уполномоченные государством субъекты управления, а административный договор как раз и регулирует отношения государственно - управленческого характера. Следовательно, без участия органа государственного управления не может быть и административного договора. Исключение составляют случаи, когда орган государственного управления делегирует соответствующие полномочия какой-либо негосударственной организации. Впрочем, следует оговориться, что участие в административном договоре представителя административной власти является обязательным, но отнюдь не достаточным атрибутом для его признания. Квалификация договора в качестве административного и его отграничение от других видов договора могут осуществляться лишь на основе совокупности специфических отраслевых признаков. Иное означало бы признание административными всех договоров, заключаемых государственными организациями25.

При выяснении правовой природы договоров органов государственного управления следует исходить не столько из характеристики субъектов, вступающих в договорные отношения, сколько из содержания договора, его предмета и цели. Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях же, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением (в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет административно - правовую природу.

Отсюда вторым и важнейшим, на наш взгляд, признаком административного договора является то, что его содержание носит организационно - управленческий характер. Целью административных договоров всегда является регулирование управленческих отношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления. Иными словами, интересами административно-правового договора выступают удовлетворение публично-правовых задач в сфере государственного управления.

Еще одной характерной чертой административно-правового договора является то, что для его реализации требуется издание правового акта управления26. К примеру, для исполнения заключенного Министерством обороны РФ и  Воткинским машиностроительным заводом договора по выпуску боевых межконтинентальных ракет необходимо принять постановление Правительства РФ о выделении средств из федерального бюджета.

Правовой базой административных договоров служат нормы административного права. Поскольку его нормы употребляются и другими отраслями права (например, финансовым и земельным), то и в сфере их действия также могут заключаться договоры административного характера. Нормы административного права, регламентирующие заключение административных договоров, могут содержаться как в законодательных актах, так и в актах органов государственного управления.

Ответственность сторон за неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий административного договора может носить административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер. Правда, мы не разделяем точку зрения авторов, утверждающих, что эта ответственность не может носить имущественного характера, а если в договоре предусмотрены определенные имущественные санкции (например, неустойка), то он является гражданским. Действительно, в правовой литературе такую ответственность характеризуют как гражданско-правовую. Заметим, что правовая природа санкций, предусмотренных за нарушение условий договора сторонами, не может повлиять на его юридическую природу, ибо не затрагивает самого предмета договора. Как справедливо отмечает И.И. Маскаева, имущественные санкции не входят в содержание основного обязательства по договору. Они являются лишь элементом вторичного обязательственного правоотношения, возникающего в результате нарушения сторонами обязанностей, предусмотренных договором27.

В тех случаях, когда органом государственного управления является лишь одна сторона, а в качестве второй выступает, например, гражданин, то в договоре могут быть предусмотрены особые контрольные или надзорные полномочия первой стороны. Если же административный договор заключается между одноуровневыми органами государственного управления, то схожего рода полномочиями могут наделяться обе стороны.

Таковы основные признаки административного договора. Участие в нем органа государственного управления и управленческая направленность предмета являются обязательными признаками договора. Что же касается остальных, то они являются факультативными и могут отсутствовать в некоторых разновидностях административного договора.

С учетом вышеизложенного, считаем возможным дать следующее определение: административный договор - это основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласованное проявление воли сторон относительно одной цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем.

Административный договор представляет собой результат смешения двух начал в праве – частного и публичного, поэтому требования к законности данного соглашения были почерпнуты у такого публичного института, как административный акт. Такими требованиями в частности выступают: необходимость придерживаться определенного круга субъектного состава и совершение действий в пределах полномочий.

2 Регулирование договорных  отношений в сфере государственного  управления

2.1 Необходимость договорного  регулирования общественных отношений  в сфере государственного управления

Административный договор — разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает приграничное положение между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон.

Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок заключения и расторжения которого регулируется приказом Министра обороны.

Административный договор - это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного правоотношения.

С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется переход отвлеченных юридических предписаний в умозрительные правоотношения.

Исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство России, центральные федеральные органы Российской Федерации, органы субъектов Федерации готовят многие международные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры Федерации с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор - это один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач28.

Российское законодательство при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере  публично-договорных отношений поставил определенные цели. Каждое управленческое действие должно осуществляться на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний. Необходимо обеспечить прозрачность деятельности государственных и муниципальных служащих, осуществления управленческих действий.  В деятельности публичной администрации необходимо введение демократических эффективных административных механизмов. При этом  демократизация административной системы, модификация публичного администрирования, усовершенствование контроля  над исполнительной властью может обеспечиваться путем разграничения компетенции  между уполномоченными субъектами публичной администрации.

Что касается договорного регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, то она достаточно широка. Природа административно-правового договора многолика и имеет различные формы выражения, начиная с договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и заканчивая служебными контрактами.

Существует точка зрения, в соответствии с которой административный договор рассматривается, в том числе и как форма децентрализации государственного управления29. Децентрализация, как способ формирования моделей управления  конкретными сферами общественных отношений, может иметь договорно-согласительную регламентацию, которая может применяться субъектами децентрализованного управления, как в обязательном порядке, так и по собственному усмотрению. Напомним, что с инициативой децентрализации управления, а именно перераспределения полномочий и бюджетных средств между федеральной властью, властью в субъекте и муниципалитетами, выступил в 2011 году Дмитрий Медведев.

Говоря о необходимости договорного регулирования, следует отметить эффективность использования зарубежного опыта, в частности немецкого и французского. Германия и Франция  признали и успешно используют административные договоры в качестве средства правового регулирования, подкрепив это соответствующей законодательной базой. В ФРГ действует Закон об административном производстве, в США – закон об административной процедуре30.

Итак, можем заключить, что административный договор как форма управления позволяет регулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно договорившихся принять на себя определенные обязательства с целью достижения публичного блага, удовлетворения коллективных, социальных, государственных интересов, и это, безусловно, повышает эффективность решения публично-правовых задач и осуществления государственного управления.

2.2 Участники административно-правовых  договоров и условия их заключения

Состав участников административного договора обусловлен его юридической природой: одна из сторон договора всегда государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями). Другой стороной может быть любое частное лицо (физическое или юридическое) либо иной орган публичной власти. Для отдельных договоров могут быть характерны конкретные установленные законом участники. В ряде случаев закон может устанавливать ограничения (запреты) на участие в договоре лиц с определенным статусом (например, иностранцев)31. В рассматриваемом контексте мы склонны согласиться с мнением С.Н. Махиной, которая всех субъектов управленческого процесса предложила поделить на три группы в соответствии с критерием объема и содержания их прав и обязанностей. Первая группа, куда входят субъекты, наделенные исключительно властными полномочиями (Правительство РФ, органы исполнительной власти РФ и т.д.) - это управляющая сторона. Вторая группа включает субъекты, на которых распространяется властное воздействие (физические, юридические лица, не наделенные властными полномочиями в сфере управления, общественные организации), - управляемая сторона. Третью группу составляют субъекты, чей административно-правовой статус позволяет выступать в одних административно-правовых отношениях в качестве управляющей, а в других - в качестве управляемой стороны (должностные лица, государственные и муниципальные служащие, структурные подразделения органов исполнительной власти)32.

До сих пор не существует единого процедурного закона, который регулировал бы вопросы подготовки, заключения, исполнения и прекращения административного договора33. Отсутствие такого закона во многом обусловлено недостаточностью теоретических наработок, как правовой природы, так и правового режима административного договора. Существующая ситуация и обусловливает актуальность рассмотрения правового режима подготовки и заключения административного договора.

Анализ правовых актов, регулирующих административный договор, позволяет выявить общие черты, связанные с подготовкой и заключением различных видов административного договора.

 Последовательность заключения административных договоров базируется на общей конструкции, которая установлена в гражданском законодательстве, - на основании предложения заключить административный договор (оферты) и принятия данного предложения (акцепта).

На уровне федеральных законов а области административного права термины «оферта» и «акцепт» не употребляются, но широко используются в подзаконных и индивидуальных правовых актах. Это следует считать оправданно, так как оферта и акцепт составляют базис для любого как частноправового, так и публично-правового договора. Благодаря обще договорному значению и разработанности терминов «оферта» и «акцепт» представляется целесообразным их использование и в отношении административного договора34.