Административно-правовые договоры

7. Охранительная. Уже закрепление  в административном договоре  взаимных прав и обязанностей  служит своеобразной гарантией  их соблюдения. В ряде случаев  договор позволяет заменить менее  надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор — исполняй» в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права10.

Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы осуществления исполнительной власти применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим.

1.2 Соотношение правовых  актов управления и административно-правовых  договоров в сфере исполнительной  власти 

С.А. Иванов определяет нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера11. Из этого определения можно выделить следующие признаки нормативного правового акта, которые присущи нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти:

нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов;

каждый орган исполнительной власти имеет право на издание нормативных правовых актов только в определенной форме;

в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, представляющие собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

В.И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм12. О.В. Макарова определяет подзаконный нормативный акт как разновидность нормативного правового акта, издаваемого полночным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития13. А.П. Коренев говорит о том, что правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой14. Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, по мнению Ю.А. Тихомирова, письменный документ, изданный соответствующим органом на основании и в пределах своих законных полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций15. Из приведенных выше определений можно сделать вывод о том, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов подпадающих под сферу его действия.           

По мнению В.А. Юсупова, правовые акты представляют собой «волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений»16. С.В. Курчевская, анализируя точки зрения современных ученых-правоведов, предлагает следующее определение правового акта управления - это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленной на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти17.

Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:

1) административный договор заключается  непосредственно на основании норм действующего законодательства. (Например, о разграничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный договор существует независимо от административных актов;

2) административный договор заключается на основе акта органа исполнительной власти, который имеет нормативный характер.

3) административный договор заключается  на основании и во исполнение  индивидуального административного  акта. Например, решение о предоставлении  финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании которого орган службы занятости заключает с администрацией соответствующего предприятия договор о выделении денежных средств;

4) административный договор может  служить основанием для последующего  принятия административных актов, причем как индивидуального, так  и нормативного характера;

5) для реализации некоторых управленческих  решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства определяется по усмотрению соответствующего государственного органа и зависит от многих объективных и субъективных факторов. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить одинаковую управленческую цель — приобрести в государственную собственность некоторое имущество, но разными средствами.

И понятие административного акта, и понятие административного договора можно обобщить понятием — правовой акт исполнительной власти. В отечественном правоведении преобладает определение такого правового акта как односторонне-властного предписания компетентного государственного органа (должностного лица). Это определение фактически отождествляет правовой акт исполнительной власти и административный акт.

Административные договоры имеют организационную направленность, заключаются при осуществлении исполнительной власти, их предмет составляют действия управленческого характера18. Цели и функции административных договоров — публично-правовые. В результате договорного регулирования в ходе столкновения, иногда даже конфликта частных воль, требований, интересов формируется общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, отражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласованное волеизъявление приобретает для сторон обязательный характер.

Таким образом, есть достаточные основания считать административный договор правовым актом исполнительной власти многостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти может трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам будут относиться только односторонне-властные предписания субъектов исполнительной власти. А при широком понимании к ним добавляются и многосторонние акты волевого согласования, главным среди которых являются совместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, и административные договоры19.

Для того чтобы уяснить место, роль и значение нормативно-правовых актов органов исполнительной власти в системе актов российского права необходимо учесть некоторые обстоятельства.

Во-первых, такие акты значимы как элемент механизма реализации права. Они доводят требования закона до адресата и направлены на исполнение этих требований. При этом необходимо отметить, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих подзаконных нормативных актов.

Во-вторых, акты федеральных органов исполнительной власти значимы как сам механизм реализации права. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обеспечивая реализацию законных требований, неизбежно вносят в механизм действия реализуемых норм дополнительные составляющие. Тем самым акты органов исполнительной власти способны усилить или ослабить нормативное предписание, воздействуя на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и т.п.

Таким образом, объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является правовой акт управления (административный акт). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, издаются на основе и во исполнение федеральных законов, а также по собственной инициативе органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

Акты управления в силу своей односторонности, в виду того, что их содержание предопределяется только издающим органом, не содержат гарантий учета интересов другой стороны правоотношения. Договор же позволяет урегулировать все отношения, в которых заинтересована хотя бы одна сторона20.

Правовой базой административных договоров служат нормы административного права, содержащиеся как в законодательных актах, так и в актах органов исполнительной власти, которые используются и другими отраслями права (финансовым, международным), и поэтому в сфере их действия возможно заключение договоров административного характера21.

Административные договоры играют существенную роль в механизме регулирования общественных отношений в сфере публичного управления. Как отмечает Ю.Н. Старилов, «главное в понятии административного договора состоит в том, что он имеет своим предметом административно-правовые отношения, создает специальные административные права и обязанности, может их изменять, или прекращать»22.

Таким образом, отличительной гранью административного договора как правовой формы от акта органа (должностного лица) исполнительной власти является то обстоятельство, что административный договор предшествует изданию соответствующего акта управления. Административный договор является юридическим фактом для возникновения соответствующего правоотношения и как следствие этого не обладает государственно-властным характером, пока на его основе не будет принят соответствующий правовой акт органа исполнительной власти.

1.3 Отличительные особенности  административно-правовых договоров

Административные договоры характеризуются отдельными особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления.

По мнению Ю.А. Тихомирова, для административного договора, как договора публично-правового характерны следующие специфические признаки:

1. Субъектом договора всегда  является участник публично-правовых  отношений, и прежде всего обладающий  властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации.

2. Противоположная сторона в  публично-правовом договоре может  обладать иным статусом, но в публично-правовой сфере является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т. п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление).

3. Публично-правовой договор имеет особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции.

4. Стороны публично-правовых договоров  приобретают своеобразные обязательства, которые обеспечиваются специфическими  способами: используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты23.

Исходя из указанных признаков публично-правовых договоров, их субъектов и содержания, а также отмечая, что договорные отношения в сфере публичного права формулируют критерий согласования деятельности участников в рамках публично-правового воздействия, все же можно заключить, что административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки, а в будущем при осуществлении правовой регламентации, возможно, будет иметь и особую нормативную базу.

В своей работе Старилов Ю. Н. указывают на следующие особенности:

Во-первых, административный договор выступает институтом административного права, и поэтому его нормативную базу составляют, прежде всего, нормы административного права.

Во-вторых, в административном договоре, в отличии от публично-правового, противоположной стороной по отношению к постоянному участнику таких договоров — органов, обладающих властными полномочиями, — могут являться и субъекты, которые не являются в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций, например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане.

В-третьих, административные договоры должны включать в качестве обязательных следующие условия их заключения:

- удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса;

- определение административного (публичного) режима реализации определенных  задач и функций;

- осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления;

- возможность прекращения административного  договора в одностороннем порядке  органами (должностными лицами) исполнительной  власти при неисполнении или  ненадлежащем исполнении принятых  обязательств другой стороной;

- установление возможности разрешения  возникающих споров в органах  административной юстиции (которые по настоящее  времени так и не образованы в Российской Федерации) и в судебных органах24.

Исследование особенностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает их сравнение с иными нормативными правовыми актами, а также различными юридическими документами. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти отличаются от закона тем, что, как уже выше отмечалось, они носят подзаконный характер, то есть издаются на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой правовой акт федерального органа исполнительной власти не может отменить или изменить закон.