Административно-правовые договоры

 

 

                    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Введение                                                                                                            3

1 Цели и задачи административно-правовых  договоров в государственном  управлении современной России                                            6

1.1 Понятие, цели, задачи административно-правовых  договоров в сфере государственного  управления                                                                                    6

1.2 Соотношение правовых актов управления и административно-правовых договоров в сфере исполнительной власти                                           18

1.3 Отличительные  особенности  административно - правовых договоров                                                                                                                    23

2 Регулирование договорных  отношений в сфере государственного  управления                                                                                                                30

2.1 Необходимость договорного регулирования  общественных отношений в сфере  государственного управления                                                30

2.2 Участники административно-правовых  договоров и условия их заключения                                                                                                                 32

2.3 Государственный контроль и  надзор за выполнением договорных  отношений в сфере государственного  управления                                               41

Заключение                                                                                                     44

Список использованных источников                                                        47

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы дипломного исследования. Коренные социально - экономические преобразования в России, которые произошли за последнее десятилетие, в значительной мере затронули и сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти потребовали приведения форм и методов управленческой деятельности государства и муниципальных образований в соответствие с новыми условиями. В связи с этим повышенный интерес правоведов вызывает концепция административного договора.

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти действительно временами возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, а также между ними и общественными объединениями.

Это - новое, еще недостаточно осмысленное правовое явление, так как природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически властных волеизъявлений субъекта исполнительной власти, а договорные связи предполагают равенство их участников.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, укрепление принципа федерализма вновь выдвигают проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из значимых, выражающих, в частности, процесс эволюции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций.

Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого определения, так и должного юридического оформления. Можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров.

Лишь в последнее время стали появляться монографические исследования, специально посвященные теории управленческих договоров. Но это только первые серьезные шаги на этом пути. Отсутствуют нормативные акты, регламентирующие хотя бы общие вопросы, связанные с использованием административных договоров в государственном управлении. Некоторые правоведы до сих пор считают, что концепция административных договоров не более чем безжизненная теоретическая конструкция. Довольно часто высказывается точка зрения, что договор - правовое явление, исторически присущее области частного права, тогда как в публично - правовой сфере допустимо лишь императивное волеизъявление субъекта государственной власти. На наш взгляд, подобная позиция не соответствует действительной эволюции этого правового института. Его развитие происходило параллельно как в частном, так и в публичном праве. Межгосударственные соглашения и договоры являются ровесниками государства и в определенной мере возникли даже раньше договоров в частноправовом смысле.

Таким образом, мы не можем согласиться с позицией юристов, утверждающих, что договор является исключительной прерогативой гражданского права и может применяться только в рамках имущественно - стоимостных отношений. Согласно такой трактовке применение договора для регулирования отношений с иным содержанием, использование его понятия другими юридическими науками является нецелесообразным. Такой подход не подтверждается реальной практикой договорных отношений, которые ограничиваются не только рамками гражданского права.

Степень научной разработанности темы Понятие и содержание административного договора раскрывается в ряде работ российских ученых, таких как А.В. Демин, Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Коренев, В.И. Новоселов, В.Г. Розенфельд, Ц.А. Ямпольская и др. С.В. Курчевская, А.А. Абдурахманов, А.С. Ротенберг, А.В. Демин, И.О. Игуменщева и др. посвятили свои диссертационные исследования вопросам договорного управления.

Цель дипломной работы - проанализировать понятие нормативного правового акта, особенности административного договора, его отличительные особенности.

Реализация этой цели достигается посредством решения следующих задач:

- исследовать понятие, цели, задачи административно-правовых договоров в сфере государственного управления;

- изучить отличительные особенности административно-правовых договоров;

- проанализировать соотношение правовых актов управления и административно-правовых договоров в сфере исполнительной власти;

-  выявить особенности нормативных правовых актов в деятельности органов исполнительной власти;

- обобщить мнения ученых-административистов на определение "административный договор";

Нормативная и эмпирическая база. Исследование темы дипломной работы проводилось на основе изучения нормативно-правового материала, прежде всего – Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов и иных общефедеральных нормативных актов.

Эмпирическую базу дипломной работы составляет судебная практика судов общей юрисдикции, в частности Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Структура дипломной работы обусловлена целями и задачами исследования. Представленная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

 

 

 

1 Цели и задачи административно-правовых  договоров в государственном  управлении современной России

 

1.1 Понятие, цели, задачи административно-правовых договоров в сфере государственного управления

 

Вопрос об административных договорах рассматривался в научной литературе еще в 20-х годах двадцатого века. В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали                       Ц. А. Ямпольская и В. И. Новоселов.

Отсюда следует, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор — разновидность публично-правового акта. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Эти общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными оговорками, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех управленческих отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это в большинстве своем частные случаи использования отдельных договорных элементов.

Как считает Д.Н. Бахрах, административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон1. Такие договоры достаточно часто называются соглашениями. Если следовать более полному определению, административный договор, по мнению данного ученого, - это основанный на административно правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, который устанавливает (прекращает, изменяет) взаимные права и обязанности его участников.

М. И. Пискотин называет административные договоры средством реализации управленческих задач и функций2.

В своих суждениях данный автор исходит из того, что административный договор выступает особым средством государственного управления в определенной области общественной жизни. Заключая административный договор, государственные органы действуют на основе норм административного права, реализуют публичные цели и функции, иногда обладают полномочиями прерогативного характера.

Поскольку заключение договора всегда предполагает равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами права своего поведения, то административные договоры опосредуют горизонтальные (координационные) управленческие правоотношения. В силу этого В.А. Юсупов не без причин характеризует административный договор как «особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы3».

Ученый А.В. Демин дает следующие определения административного договора: отталкиваясь от понятия публично-правового договора, он утверждает, что «под административным договором понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных…», при этом под публично-правовым договором он понимает «волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права4. Другими словами административный договор представляет собой управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права.

Таким образом, по его мнению, данные договоры могут заключаться как между самими государственными властными субъектами (в таком случае они носят название «внутриаппаратными», «внутриорганизационными»), так и между государственно-властными субъектами, с одной стороны, и гражданами, организациями - с другой, тогда они называются «внешними».

На сегодняшний день происходящие преобразования, которые наблюдаются нами во всех сферах, таких как административная, экономическая, социальная, духовная, культурная сферах, служат причиной дальнейшего развития такого института как административный договор. В отображении различных аспектов содержания общественных отношений, реализуемых в административном договоре, существует много противоречивых и нерешенных вопросов, одним из которых является вопрос о цели административного договора.

Публичная цель административных договоров - достижение положительного социально значимого результата. Она должна закрепляться независимо от того, какие общественные отношения в управленческой сфере (хозяйственно-экономической, административно-политической, социальной, духовной) регулирует административный договор.

В сфере экономики органы исполнительной власти заключают государственные контракты, налоговые и инвестиционные соглашения для создания и развития благоприятного экономического климата в стране. При помощи  инвестиционных соглашений и договоров концессии достигаются цели ускорения экономического развития, освоения и развития объектов, имеющих публичное назначение.

Кроме того, для публичных целей в экономической сфере применяется конструкция договора поставки для государственных или муниципальных нужд. Необходимо отметить, что этот договор регулируется нормами части второй Гражданского кодекса Российской Федерации, но тем не менее его следует отнести к публичным договорам, так как он регулирует публичные общественные отношения и направлен на обеспечение и реализацию общегосударственных публичных интересов.

В административно-политической сфере наблюдается большое количество соглашений о делегировании полномочий в целях более эффективного управления различными сферами жизнедеятельности общества. Например, договоры о совместной деятельности заключаются между публично-властными субъектами в целях организации взаимодействия и координации действий для эффективного управления теми сферами общественной жизни, которые входят в компетенцию субъектов, заключивших административный договор. Административные договоры о совместной деятельности могут предусматривать объединение усилий договаривающихся сторон как на основе одной функции управления, например, планирования, так и на основе нескольких функций.