Право государственой собственности на землю

Вместе с тем новая Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и другие федеральные законы уже создали правовые основы для разрешения соответствующей проблемы. Разграничение государственной собственности на землю должно осуществляться только в соответствии с федеральным законом и при этом должны быть гарантированы права муниципальных образований на получение земель в собственность. Процесс разграничения государственной собственности на землю необходимо регулировать так, чтобы не нарушались требования Конституции РФ, гражданского и земельного права. Вместе с тем, проекты соответствующих федеральных законов говорят о том, что проблемы разграничения государственной собственности могут быть разрешены по-иному.

При рассмотрении проблемы разграничения государственной собственности на землю наблюдаются попытки произвольного толкования отдельных положений Конституции РФ вне связи их с другими конституционными требованиями. Обращает на себя внимание стремление распространить действие гражданского права на отношения, которые не могут составлять его предмет. В свою очередь, устаревшие нормы советского земельного права предлагается использовать для решения проблем собственности в стране с рыночной экономикой. Такое причудливое сплетение разнородных неправомерных подходов для решения одной и той же проблемы вызывает недоумение. Не случайно ранее указывалось, что в нашей стране, особенно в советский период ее развития, обеспечивался приоритет политических целей при решении земельных проблем в ущерб правовым требованиям. В настоящее время политические цели в проблеме разграничения государственной собственности на землю также ставятся выше юридических требований. Повторяется старая история, которая ни к чему хорошему не привела. Следует повториться, что для демократического правового государства игнорирование юридической стороны названной проблемы просто неприемлемо.

В Конституции РФ нигде не говорится о федеральной собственности и собственности субъектов РФ на землю. Однако никем не оспаривается, что нормы Конституции РФ о разграничении государственной собственности относятся и к земле. Если встать на другую позицию, то Россию нельзя будет считать федеративным государством. Пункт «г» ч. 1 ст.72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнес к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Исходя из этого конституционного положения, субъекты РФ считают возможным самостоятельно до принятия федерального закона передать себе в собственность большинство земель, находящихся на их территории. Однако при этом игнорируется, что ч.2 ст.4 Конституции РФ устанавливает верховенство федеральных законов на всей территории РФ. Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» указал, что земля является национальным богатством народов РСФСР и собственностью РСФСР. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, передающие земельную собственность РФ в собственность субъектов РФ, не могут и не должны применяться. Указанный Закон РСФСР, согласно п.2 заключительных и переходных положений Конституции РФ, является действующим, поскольку не противоречит Конституции РФ и не признан утратившим силу. Почему-то норма ст.72 Конституции РФ интерпретируется как возможность субъектов РФ в одностороннем порядке изъять у РФ ее собственность на землю. Другие нормы Конституции РФ для некоторых региональных законодателей словно не существуют вовсе.

Конституция РФ говорит о необходимости разграничения государственной собственности. Однако, какие объекты имеются в виду, и к какому субъекту они должны перейти, не указывается. Это представляется не случайным. Часть 2 ст.9 Конституции РФ и ряд федеральных законов требуют признать муниципальную собственность на землю. Если говорить строго юридически, сейчас земля в РФ находится только в частной и государственной собственности. Разграничение государственной собственности на землю только на федеральную собственность и собственность субъектов РФ приведет к ущемлению прав местного самоуправления. Данное обстоятельство нередко игнорируется. Ссылаясь на ст.214 Гражданского кодекса РФ, ряд специалистов утверждает, что разграничить государственную собственность можно только на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Такая однобокая позиция вызывает опасения. Ст.214 Гражданского кодекса РФ говорит не о разграничении государственной собственности, а об отнесении государственного имущества к определенным видам государственной собственности. Составители Гражданского кодекса РФ осторожно подошли к решению соответствующих проблем, поскольку процесс разграничения государственной собственности может оказаться шире, чем раздел имущества между РФ и субъектами РФ. Следует обратить внимание, что законодательство допускает передачу государственного имущества муниципальным образованиям. Сейчас при разграничении государственной собственности руководствуются Постановлением Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Поскольку вопросы о разграничении государственной собственности на землю и другие природные ресурсы очень специфичны, названное Постановление их не стало регулировать. Вместе с тем любопытно, что в разграничение государственной собственности это Постановление включило и отнесение определенных объектов к муниципальной собственности. Попытку некоторых сил доказать, что при разграничении государственной собственности на землю муниципальным образованиям не следует передавать землю можно расценить как желание ущемить их права. Возможно и нет необходимости в политическом отношении передавать землю в собственность муниципальным образованиям. Пусть об этом рассуждают политики, философы, идеологи и т. д. Однако, в демократическом правовом государстве этот вопрос решается посредством установления соответствующих норм в Конституции РФ и законодательстве, но не путем их игнорирования при осуществлении законотворческой деятельности.

В ГД ФС РФ находятся на рассмотрении проект федерального закона «О государственных и муниципальных землях» и, возвращенный Президентом РФ, Земельный кодекс РФ. Эти законопроекты при регулировании вопросов разграничения государственной земельной собственности игнорируют то обстоятельство, что формально субъектом права государственной собственности на землю является РФ. Неясно, почему решения об отнесении земель к собственности субъектов РФ должны приниматься органами государственной власти субъектов РФ. Конституция РФ требует разграничить государственную собственность, поэтому РФ как правопреемник права государственной собственности советского государства обязана передать субъектам РФ и муниципальным образованиям земли в собственность, за исключением тех земель, которые целесообразно закрепить в федеральной собственности. Если Постановление Верховного Совета РФ о разграничении государственной собственности определяет, что передача объектов в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность осуществляется по решениям Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, то законопроекты о разграничении государственной собственности на землю предлагают осуществлять передачу земли в региональную и муниципальную собственность решениями органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Как можно передать собственность РФ другому субъекту решением последнего остается загадкой. В качестве аргумента, обосновывающего эту позицию, приводится обескураживающий тезис о том, что государственная собственность на землю пока ничья. Но ведь такого быть не может. Напрашивается историческая параллель, когда большевики отменили всякую собственность на землю, а через некоторое время спохватились и стали утверждать, что они ее национализировали в собственность государства. В демократическом правовом государстве государственная собственность без конкретного субъекта существовать не может. Но на это слышится старая басня о политическом аспекте, неясностях и прочие малоубедительные доводы. Видимо кому-то очень хочется, чтобы создавалась иллюзия отсутствия конкретного собственника на разграничиваемую государственную земельную собственность.

Для того, чтобы разграничить государственную собственность на землю необходимо разобраться, что собственно будет признаваться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью. Если использовать понятия Конституции РФ, то объектом разграничения государственной собственности должна выступать земля. Однако что следует понимать под понятием «земля» — большой вопрос, поскольку законодательство не содержит необходимых разъяснений, а юридическая наука не исследовала эту проблему с учетом новых обстоятельств. Федеральные законы при регулировании земельных законов применяют понятия «земля» и «земельные участки». Представляется, что эти понятия далеко неравнозначны, а конституционное понятие «земля» является для них родовым. Экономические реформы потребовали возродить в законодательстве многообразие форм земельной собственности и институт недвижимого имущества. Это взорвало систему старого земельного права. Формировавшаяся десятилетиями теория земельного права оказалась неприспособленной к современным условиям. Если раньше существовал единый земельный фонд, то теперь его нет. До недавнего времени земельный участок был объектом земельных отношений, а сейчас он стал объектом гражданских прав. Эти обстоятельства привели к тому, что понятие «земля» и «земельные участки» стали обретать новое звучание.

Большое внимание к государственной земельной собственности обусловлено тем, что Конституция РФ и законодательство стали допускать гражданский оборот земли. Собственник стал рассматриваться как ключевая фигура при решении вопросов, связанных с передачей земельных участков определенным лицам. Государство оценивается как равноправный участник сделок с землей. РФ, субъекты РФ и муниципальные образования с формально-юридической точки зрения могут выступать собственниками земельных участков, также как граждане и юридические лица.

Гражданское законодательство допускает гражданский оборот земельного участка, если в установленном порядке определены его границы и права на него зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Иными словами, земельный участок должен быть физически и юридически индивидуализирован. Что касается земель, то они не индивидуализируются также как земельные участки. Данные о землях не фиксируются в Едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а заносятся в государственный земельный кадастр. Например, как возможно зарегистрировать земли лесного фонда, объявленные федеральной собственностью, Лесным кодексом РФ. Земли обособляются в ином порядке и для иных целей, чем земельные участки. Однако земли, равно как и земельные участки, должны находиться в чьей-то собственности, даже если их нельзя индивидуализировать в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. В противном случае возникнет вопрос кто вправе распорядиться землями — РФ, субъект РФ или муниципальное образование.

Государственная собственность на землю должна разграничиваться по двум направлениям. Целесообразно определить собственников земель и земельных участков. Однако процесс разграничения государственной собственности по этим направлениям не может идти без оговорок. Дело в том, что в пределах земель определенных видов, которые могут объявляться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью уже находятся или могут находиться земельные участки, принадлежащие иным собственникам. В связи с этим, следует специально оговорить, что земли передаются в собственность за исключением соответствующих земельных участков.

В законопроектах о разграничении государственной собственности на землю предлагается делить лишь земельные участки, хотя федеральные законы уже пошли по пути объявления федеральной собственностью отдельных видов земель. Ранее уже говорилось, что земли лесного фонда объявлены Лесным кодексом РФ федеральной собственностью. Земли лесного фонда составляют 1046,3 млн. га или 61,2% территории страны. Большая часть этих земель не разделена на земельные участки. Если поставить такую задачу, она вряд ли реализуема, да и никакой практической надобности в ней нет. Другой пример, п.10 ст.1 Федерального закона «Об обороне» объявил федеральной собственностью земли, предоставленные Вооруженным силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам. С какой целью их надо дробить на земельные участки и регистрировать как объект гражданских прав неясно.

Отношения в области разграничения государственной собственности основаны на властном подчинении одной стороны другой. Здесь нет равноправия сторон и других признаков, характерных для отношений, регулируемых гражданским законодательством. Всякие ссылки на необходимость руководствоваться при решении соответствующих вопросов нормами гражданского права правомерны лишь в той степени, в какой это может затронуть интересы участников гражданского оборота.

Анализ сложившейся в настоящее время ситуации с государственной собственностью на землю говорит о правовом тупике. Данная форма собственности существует номинально. В соответствии с действующим законодательством право государственной земельной собственности осуществляют органы местного самоуправления. Продолжают применяться устаревшие нормы земельного права, которые объявляют субъектом права государственной собственности на землю государство в целом, а реализацию соответствующих прав предоставляют муниципальным властям. РФ остается собственником всех государственных земель формально и до разграничения государственной земельной собственности не считает необходимым менять сложившуюся систему управления государственной собственностью на землю. При таких обстоятельствах ни о какой экономической стабильности говорить не приходится.

Перспективы правового урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на землю

С избранием нового Президента РФ и ГД ФС РФ возникли предпосылки для решения проблемы разграничения государственной земельной собственности.

Если ранее в силу политических и идеологических мотивов депутаты нижней палаты Парламента не могли отказаться от несоответствующих современным требованиям взглядам на проблемы земельного права, то сейчас большинство парламентариев занимают более гибкую позицию. Изменилось и Правительство РФ. Характерно, что вопросы земельной собственности переданы им в ведение Министерства имущественных отношений РФ.

Президентом РФ в его Послании Парламенту поставлена задача создать легальные основы частной собственности на землю и укреплять иные элементы рыночной экономики.

Можно смело прогнозировать, что в ближайшее время будут приняты федеральные законы о разграничении государственной собственности на землю. Однако, отсутствие отвечающей современным требованиям теории земельного права и негативные традиции, сложившиеся в области решения земельных проблем могут негативно сказаться на содержании соответствующих федеральных законов.

При любых обстоятельствах федеральный закон о разграничении государственной собственности на землю будет стабилизирующим фактором, который устранит законодательную чехарду в регионах и позволит более эффективно управлять государственной собственностью.