Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками

В частности, отсутствует  ясность в отношении ставок арендной платы и размера выкупной цены за земельные участки. Нет механизма  по возмещению затрат и убытков землепользователей.

Другой важный вопрос, возникающий в связи с появлением данной нормы закона: каковы последствия неисполнения в установленный законом срок требования о переоформлении прав на землю? Прекращаются ли после 1 января 2008 г. права землепользователей, не прошедших процедуру переоформления? ¹

Анализ действующего законодательства приводит к выводу о том, что неисполнение данного требования не несет никаких гражданско-правовых последствий для правообладателей. Пропуск срока, установленного ст. 3 Вводного закона, не влечет прекращения вещных прав и не является основанием для их отмены. Более того, п. 3 ст. 20 ЗК РФ говорит о том, что ранее возникшие права постоянного (бессрочного) пользования землей у граждан и юридических лиц сохраняются. Таким образом, Закон не ограничивает существование указанных вещных прав каким-либо сроком.

Необходимо также помнить  о том, что согласно ст. 2 Закона о  госрегистрации зарегистрированное право на недвижимое имущество (в том числе право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками) может быть оспорено только в судебном порядке. В данном же случае нет оснований и для судебных исков.

Такой вывод подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 25 декабря 2003 г. № 512-О, согласно которому п. 2 ст. 3 Вводного закона не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, не допускает внесудебного лишения имущества, а предусматривает лишь возможность изменения титулов на землю.

Таким образом, следует  признать очевидным тот факт, что  на сегодняшний день исполнение требования о переоформлении прав может осуществляться сугубо добровольно, по желанию самих правообладателей. При этом за «не переоформившими» свои права на землю до 1 января 2008 г. право постоянного (бессрочного) пользования сохраняется. Основания и механизм для принудительной реализации ст. 3 Вводного закона и прекращения данного вещного права отсутствуют.

Что это: пробел законодательства или  государственная политика?

Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к теории гражданского права. Одним из основополагающих положений является принцип беспрепятственного осуществления гражданских прав, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, защиты и восстановления нарушенных прав.

Здесь необходимо заметить: когда речь идет о вещных правах на землю, их возникновении, осуществлении и прекращении, мы попадаем в сферу прямого действия права гражданского, ибо в условиях рыночной экономики земельный участок как недвижимое имущество является объектом гражданских прав. А соответствующие имущественные отношения по поводу земли, включая указанные в Главе 17 ГК РФ вещные права на землю, входят в предмет гражданско-правового регулирования.

В силу этого любые  ограничения гражданских прав допустимы  только на основании закона. Согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Сказанное целиком и полностью относится к праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

При этом государство  несет всю полноту имущественной  ответственности за любые такие ограничения (не говоря уже об издании нормативного акта, прекращающего гражданские права). Убытки, причиненные правообладателям в результате принятия акта, ограничивающего либо прекращающего гражданские права, должны быть компенсированы государством в полном объеме.

С учетом изложенного  становится понятной позиция законодателя в этом вопросе. С одной стороны, государственная политика направлена на сокращение числа вещных прав на землю. Для «обычных» юридических лиц — это право собственности либо право аренды. С другой стороны, государство хочет достичь указанных целей с наименьшими имущественными затратами. Поэтому, не издавая актов о прекращении вещных прав на землю, предпринимает попытки понудить к этому землепользователей «добровольно», в том числе, с помощью административных и прочих мер внеэкономического принуждения.

Все это свидетельствует  об одностороннем подходе к проблеме реформирования существующей системы прав на землю.

Естественно, правообладателям необходимо ясно понимать, что при  таком «добровольном переоформлении» они вынуждены будут за свой счет нести любые затраты, связанные с переоформлением прав, включая свои прямые и косвенные убытки.

К тому же далеко не всегда землепользователи могут быть заинтересованы в переоформлении своих прав. Ведь те же арендные отношения гораздо выгоднее государству, чем арендаторам, поскольку дают возможность арендодателю устанавливать сроки, режим использования земельных участков, размер платежей и иные существенные условия. При этом ставки арендной платы могут оказаться выше ставок земельного налога. А покупка земли в собственность требует значительных финансовых затрат, что означает фактическое изъятие денежных средств из хозяйственного оборота организаций (действующее законодательство не предусматривает безвозмездной передачи земли в собственность юридическим лицам, пожелавшим переоформить свои права). Опять же, повторимся, любые невыгодные последствия такого «переоформления» ложатся в полном объеме на плечи самих правообладателей.

Не желая брать на себя имущественные последствия  принимаемых решений, государство пытается решить эту проблему за счет землепользователей. Стоит ли говорить, что подобная позиция при решении вопросов, затрагивающих хозяйственную деятельность многих организаций, требует корректировки.

Такое положение дел, на наш взгляд, дает основания сомневаться в целесообразности включения данной нормы в текст Закона о введении в действие Земельного кодекса, по крайней мере в редакции, существующей на сегодняшний день. ¹

2.2. Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком: право или обязанность

Регулирование отношений в области владения, пользования и распоряжения землей, несмотря на достаточно длительный период действия нового земельного законодательства, является одной из наиболее сложных проблем. На сегодняшний день в правоприменительной практике весьма актуален вопрос о правовых последствиях истечения срока переоформления права постоянного (бессрочного) пользования землей¹. Особенно остро он стоит перед юридическими лицами.

Каковы последствия  непереоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, обязан ли землепользователь переоформлять данное право, вправе ли органы власти требовать переоформление права, существует ли механизм принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования землей?

Сразу же стоит  отметить, что обязанность переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком не касается физических лиц, поскольку возможность предоставления в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, установленная п. 3 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон), конкретным сроком не ограничивается.

Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, имеют право  приобрести их в собственность. Каждый гражданин вправе однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении земельный участок.

Что же касается юридических лиц, у которых земельные  участки находятся на праве постоянного (бессрочного) пользования, то их условно поделили на две категории.

Первая категория  — государственные и муниципальные  учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым в силу п. 2 ст. 3 Вводного закона переоформлять ничего не нужно.

Вторая категория  — все остальные юридические  лица, для которых ст. 3 Вводного закона (в ред. от 29.12.2004) установлено, что  они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность; религиозные организации, кроме того, — переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 01.01.2008 в соответствии с правилами ст. 36 Земельного кодекса РФ.

В первоначальной редакции Вводного закона данный срок был установлен до 01.01.2004, однако в связи с тем, что большинство землепользователей не переоформили свои земельные участки, законодатель продлил этот срок сначала до 2006 г., а затем и до 2008 г.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным  участком в соответствии со ст. 216 ГК РФ отнесено к вещным правам. Действующее гражданское законодательство при описании того или иного вещного права использует такие понятия, как государственная регистрация права, переход права, прекращение права. Вместе с тем в Вводном законе фигурирует термин «переоформить», который имеет не юридическое, а скорее бюрократическое значение. Такой терминологии применительно к вещным правам цивилистика не знает, поэтому понятие «переоформление» права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является юридически неточным.

Процедура переоформления права постоянного (бессрочного) пользования должна включать в себя как минимум два этапа: отказ правообладателя от принадлежащего ему права и приобретение (возникновение) нового права на землю — аренды либо права собственности. При этом как прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, так и вновь возникшее право на землю в соответствии со ст. 131 ГК РФ и Федеральным законом от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» подлежат государственной регистрации. Согласно п. 2 ст. 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента такой регистрации. В связи с этим моментом исполнения требований ст. 3 Вводного закона следует считать дату внесения записи о новом праве на землю в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество.

Каковы же последствия  неисполнения в установленный Вводным законом срок требования о переоформлении прав на землю? И вообще прекратились ли они после 01.01.2008 для землепользователей, не прошедших процедуру переоформления?

Переоформление  прав на земельные участки в порядке  ст. 3 Вводного закона, как указывалось выше, непосредственно связано с заключением договора купли-продажи или аренды земельного участка. Однако обязать лицо заключить договор на основании гражданского законодательства возможно только в исключительных случаях.

Статьей 421 ГК РФ определено, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом РФ, законом или добровольно принятым обязательством. При этом понуждение заключить договор подчинено порядку, установленному нормами ст. 445 ГК РФ, согласно которым, если сторона, для которой в соответствии с Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. В ситуации по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком обязанность по заключению договора законодательством прямо не установлена. Кроме того, Земельным кодексом РФ (ст. 45) в качестве оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования не предусмотрено невыполнение требования о переоформлении названного права. Таким образом, после 01.01.2008 право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком автоматически не прекратилось.

Точку в обсуждаемом  вопросе поставил Конституционный  Суд РФ в Определении от 25.12.2003 № 512-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», указав следующее. Положение абз. 1 п. 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающее внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере оно не может рассматриваться как допускающее национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность приватизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Устанавливая предельный срок переоформления, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 02.10.2003 № 346-О, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав.

Ранее схожая правовая ситуация в части требования о  перерегистрации юридическими лицами права пользования землей была закреплена в ст. 7 Закона РСФСР от 23.11.90 «О земельной реформе», предусматривавшей для юридических лиц срок переоформления права пользования земельным участком до 01.02.93. Президиум ВАС РФ в Информационном письме от 27.02.2001 № 61 «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства» сделал вывод, что непереоформление прав пользования земельным участком в соответствии с Законом РСФСР «О земельной реформе» не является основанием для изъятия и перераспределения такого участка соответствующими государственными органами.