Особенности правового режима земель населенных пунктов

     В современной земельно-правовой литературе под правовым режимом земель поминается определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в определении прав и обязанностей лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав и сервитутов.

     К правовому режиму земель населенных пунктов применимы общие положения о праве собственности и иных правах на землю, об управлении землями населенных пунктов, ответственности. Но в осуществление прав на земли населенных пунктов, в объеме и характере компетенции органов управления имеется специфика.

     В.П. Балезин определял правовой режим земель населенных пунктов как установленный законодательством порядок должного поведения людей по отношению к землям данной категории, направленный на обеспечение их рационального использования по назначению. В связи с этим он указывал, что правовой режим земель населенных пунктов призван обеспечить оптимальные условия для разрешения задач современного строительства.

     Для правового режима земель населенных характерно единство правового регулирования использования этих земель и зданий, строений и сооружений, которые находятся на них и прочно с ними связаны. Законодательство дореволюционной России исходило из принципа единства правового режима земельного участка и строения на нем. Здания признавались принадлежностью земельного участка, на котором они возводились, и собственностью того, кому принадлежит земельный участок по ними. В связи с отменой в 1917 г. права частной собственности на земельные участки и исключением земли из гражданского оборота в городах с населением свыше 10 тыс. человек было отменено и право частной собственности на жилые дома, имеющие стоимость или доходность свыше установленного предела (В соответствии с Декретом о земле от 27 октября 1917 г., декретами "О запрещении сделок с недвижимостью" от 29 декабря 1917 г., "Об отмене частной собственности на недвижимости в городах" от 20 августа 1918 г.).

     Позднее происходит размежевание в правовом регулировании режимов земельных  участков и строений и сооружений на них. Законодатель не признавал право  частной собственности на землю, а допускал существование такого права в отношении зданий и сооружений. Следовательно, правовой режим земельных участков не совпадал с правовым режимом строений и сооружений на них.

     До  недавнего времени подобный подход сохранялся в земельном законодательстве. Согласно новому градостроительному и земельному законодательству должен обеспечиваться комплексный подход в регулировании градостроительной деятельности и соблюдаться принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости.

     Поскольку населенные пункты классифицируются законодательством  на определенные типы, возникает вопрос: следует ли различать правовые режимы городских и сельских населенных пунктов?

     В соответствии со ст. 38 Градостроительного кодекса РФ пространственную и земельно-ресурсную основу городских и сельских населенных пунктов составляют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских населенных пунктов, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий. Пространственная и земельно-ресурсная основа населенных пунктов состоит из следующих элементов. Это, прежде всего, территория в пределах черты населенных пунктов, т.е. поверхность земли, используемая в качестве пространственного территориального базиса. Подземное пространство – недра земли в пределах границ населенных пунктов также включается в состав пространственной основы населенных пунктов. Понятие "территория городского и сельского поселения" закрепляется в законодательстве для того, чтобы очертить пространственную сферу, на которую распространяется деятельность органов местного самоуправления по регулированию градостроительства.

     Порядок установления черты городских и  сельских населенных пунктов определен с ст. 84 ЗК РФ и детально урегулирован в градостроительном законодательстве. Состав территорий городских и сельских населенных пунктов, согласно п. 2 ст. 38 ГсК РФ, определяется на основе черты городского и сельского населенных пунктов, которая изменяется в порядке предусмотренном законодательством о градостроительстве и земельным законодательством.

     В соответствии со ст. 5 ГсК РФ все поселения  подразделяются на две основных вида: городские (города и поселки) и сельские (села, станции, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные).

     Критерием отнесения поселения к категории городских или сельских населенных пунктов является численность населения. Городскими признаются наиболее крупные поселения. Сельскими поселениями – поселения, имеющие сравнительно небольшое число жителей: от 5 тыс. чел.

     В зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на: сверхкрупные города, численность жителей которых составляет от 1 млн до 3 млн чел.; крупнейшие города, численность жителей которых составляет от 250 тыс. до 1 млн чел.; большие города, численность жителей которых составляет от 100 тыс. до 250 тыс. чел.; средние города, численность жителей которых составляет от 50 тыс. до 100 тыс. чел.; крупные сельские поселения, численность жителей которых составляет от свыше 5 тыс. чел.; большие сельские поселения, численность жителей которых составляет от 1 тыс. до 5 тыс. чел.; средние сельские поселения, численность жителей которых составляет от 200 чел. до 1 тыс. чел. и малые сельские поселения, численность жителей которых составляет менее 200 чел. Те поселения, которые имеют временное значение и непостоянный состав населения и являются объектами служебного назначения, например, железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т.п., а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административно, производственном или территориальном отношениях.

     Классификация городских и сельских населенных пунктов определяется и в законодательстве об административно-территориальном устройстве. Из содержания ст. 73 и 76 Конституции РФ следует, что территориальное (административно-территориальное) устройство субъектов Федерации относится к ведению самих субъектов Федерации. В этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование путем принятия законов субъекта Федерации.

     Основой правового режима земель населенных пунктов является также и принцип  планирования использования этих земель.

     Таким образом, правовой режим земель населенных пунктов представляет собой установленный нормами земельного и градостроительного законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах черты поселения, определяющей права и обязанности субъектов прав на землю посредством планирования, территориального зонирования и регулирования застройки для обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности населения и устойчивого развития поселения.

     Правовой  режим использования и охраны земель внутри городских и сельских населенных пунктов во многом определяется территориальными функциональными зонами этих земель в соответствии с их застройкой, предназначением и целями использования.

     В состав земель населенных пунктов в  соответствии со ст. 85 ГК РФ могут входить  земельные участки, отнесенные в  соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам, для каждой из которых должен быть предусмотрен свой правовой режим использования и охраны земельных участков: жилым (предназначенным для застройки жилыми зданиями и объектами культурно-бытового назначения; индивидуальной жилой застройки, малоэтажной, среднеэтажной смешанной, многоэтажной жилой застройки); общественно-деловым (для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно- бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами); производственным (для застройки промышленными, коммунально-складскими, производственно-бытовыми, иными производственными объектами); инженерных и транспортных инфраструктур (для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры); рекреационным (запятым городскими лесами и садами, скверами, парками, прудами, озерами, водохранилищами, предназначенным для отдыха граждан и туризма); сельскохозяйственного использования (занятым пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями и сооружениями сельскохозяйственного назначения, используемыми в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки); специального назначения (для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых и производственных отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с назначением других территориальных зон населенных пунктов), военных объектов (занимающих территории, имеющие специальный режим использования и охраны, обусловленный требованиями обеспечения государственной и военной тайны, нужд обороны, безопасности и территориальной целостности страны) и иным территориальным зонам (могут появляться по мере развития населенных пунктов, градостроительства и наращивания научно-технического прогресса).

     Данная  классификация зон населенных пунктов продолжает развитие важнейшего института земельного нрава — земель населенных пунктов; поэтому она может быть понята в контексте с другими нормами ЗК РФ и ГрК РФ.

     Перечисление  возможных территориальных зон, в которых расположены земельные участки земель населенных пунктов, и перечень целей использования земельных участков в этих зонах является, как правило, незакрытым, примерным, что снижает императивный, юридический статус указанного перечня, придает ему описательный, рекомендательный характер. Важнейшим и общим правилом для всех землеобладателей независимо от формы права на землю является обязательность градостроительных регламентов (п. 3 ст. 85 ЗК).

     Регулирование использования и охраны земель населенных пунктов регулируется как земельным законодательством, так и законодательством о градостроительной деятельности, что видно из предыдущего изложения.

     Под правилами землепользования и застройки  территорий городских и сельских населенных пунктов, других муниципальных образований понимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.

     Согласно  ст. 1 ГрК от 29.12.2004 № 190-ФЗ правила  землепользования и застройки —  это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также городов Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и внесения в него изменений.

     В гл. 4 ГрК "Градостроительное зонирование" предусматриваются: цели и содержание правил землепользования и застройки — ст. 30; порядок подготовки (принятие решения, установление этапов, создание и состав комиссии по подготовке проекта, опубликование и содержание сообщения, организация и продолжительность публичных слушаний, внесение в представительный орган муниципального образования) и утверждения (обсуждение, доработка, голосование, официальное опубликование текста и приложений, возможность оспаривания в судебном порядке) — ст. 31, 32; виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные) и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства — ст. 37, 38, 39 и 40 ГрК. Требования к землеустроительной документации предусматриваются в ст. 68 ЗК, а также в ФЗ о землеустройстве и ФЗ о ГЗК. В связи с изложенным возникает вопрос о соотношении земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности и соответствующих отраслей права.

     Согласно  ст. 2 и 3 ЗК земельное законодательство регулирует отношения по использованию  и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; нормы земельного права, содержащиеся в законах и других актах, должны соответствовать ЗК.

     В Градостроительном Кодексе уточнено понятие законодательства о градостроительной деятельности: оно регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, т.е. градостроительные отношения.

     Из  этого определения можно сделать  вывод о комплексном характере  этой отрасли законодательства и  права, включающей нормы конституционного, международного, административного, муниципального, экологического, финансового и иных отраслей российского права. Надотраслевой уровень законодательства о градостроительной деятельности позволяет ему использовать нормы земельного права, но не дополнять, изменять или исправлять их — это прерогатива ЗК и соответствующих ему законов, — а лишь учитывать, применять к отношениям в городах и иных поселениях.

     Таким образом, в случаях разночтения  ЗК и ГрК применительно к земельным  отношениям верховенство получают требования ЗК, а применительно к градостроительным  отношениям — требования ГрК. Правилами  землепользования и застройки градостроительный регламент согласно ЗК для каждой территориальной зоны устанавливается индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и др.).

     В ГрК понятие градостроительного регламента претерпело некоторые изменения; теперь это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

     Для земельных участков, расположенных  в границах одной территориальной  зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Он определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.