Общая характеристика государственного управления земельными ресурсами

Управление земельным  фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных  органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального  использования и охраны единого земельного фонда страны.

Практически управление земельным  фондом проявляется в виде регулирования  земельных отношений посредством  правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной  земель и принятия необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государственного управления земельным фондом в данном случае являются и функциями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением о том, что эти понятия («государственное регулирование земельных отношений» и «государственное управление земельным фондом») не следует отождествлять, когда речь идет о пределах в объемах этой деятельности. Государственное регулирование земельных отношений может выходить за пределы, рамок деятельности государственных органов по обеспечению рационального использовании и охраны земель в той мере, в какой регулирование отношений включает в себя не только правоприменительный, но а правотворческий процесс, т.е. установление необходимого с точки зрения государства поведения всех субъектов, сопричастных к нормальному функционированию земельных отношений для достижения цели лучшего использования земель. Следует также иметь ввиду, что под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь выявление правонарушений и применение к виновным лицам установленных законом мер наказания. В процессе управления государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехнические содействия, обеспечение земельно-кадастровой информацией и т.п.).

В зависимости от классификационных  признаков различают несколько  видов управления. По направлениям деятельности оно включает социально-экономическое, политическое, экологическое управление. Последнее, в свою очередь, включает управление в области охраны и  использования окружающей среды  и отдельных ее компонентов, основными  из которых является земля. Выступает  в виде государственного, муниципального, общественного управления, управления в хозяйствующих субъектах (производственное управление). В то же время государственное и муниципальное управление достаточно близки по своей природе поскольку, во-первых, и то и другое по праву можно объединить понятием публичного управления (властного, действующего в интересах большинства населения, проживающего на определенной территории) и, во-вторых, органам местного самоуправления передан ряд функций государственного управления, что само по себе не позволяет противопоставлять эти два вида управления

Участие органов местного самоуправления в общей системе  управления земельным фондом не меняет его государственного характера, т.к. деятельность этих органов осуществляется в пределах, установленных государством при сохранении общих целей и  задач этого мероприятия.

По характеру управления и объему его функций различают  общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельным  фондом. Общее государственное управление имеет территориальный характер, т. е. охватывает определенные территории (чаще всего- территории в пределах границ образований) без каких-либо изъятий или перерывов. Например: в пределах границ: Российской Федерации в целом, области, края, сельского населенного пункта, в пределах административных границ района и т. д. Осуществляется государственными органами общей и специальной компетенции.

Отраслевое (межотраслевое) управление имеет отраслевой характер, т. е, распространяется на земли только отдельных отраслей или групп  отраслей народного хозяйства (земли  сельскохозяйственного назначения, земли промышленности транспорта и  т. д.). Осуществляется министерствами, комитетами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены  земли, и не зависит от, территориального размещения земель. Действующее под  контролем органов общего государственного управления, Отраслевое (межотраслевое) управление землями является по сравнению  с первым более узким по объему и ставит целью обеспечить выполнение задач, стоящих перед соответствующей  отраслью народного хозяйства.

Таким образом, общее и  отраслевое (межотраслевое) управление взаимосвязаны как общностью  задач (обеспечение рационального  использования и охраны земель), содержанием функций управления (распорядительные, контрольные, правоохранительные и др. функции), так и методом  регулирования отношений (как правило, он имеет императивный, властный характер). В то же время они отличаются по объему правомочий соответствующих органов управления и их соподчиненностью и по охвату управляемых территорий.

В обеспечении рационального  использования и охраны земельного фонда помимо государственного управления существенное значение имеет также  внутрихозяйственное управление им, т. е. управление, осуществляемое конкретными  субъектами права на землю: собственниками земельных участков и землепользователями. В соответствии с действующим  земельным законодательством рациональное использование земли и ее охрана входят в перечень их обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе хозяйственной  деятельности. Законодательство предусматривает  и меры правовой ответственности  субъектов права на землю за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей (например, изъятие земельных участков). В связи с этим внутрихозяйственное  управление земельным фондом следует  рассматривать как неотъемлемое звено общей цепи государственного управления земельным фондом.

Говоря о государственном  управлении земельным фондом в современных  условиях, нельзя не обратить внимание на одну особенность, связанную с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и установлением иных форм права собственности на нее. В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам:

а) управление, когда государство  выступает в роли собственника земли  как недвижимого имущества;

 

б) управление, когда государство  выступает в роли органа власти, т.е. суверена, обладает территориальным  верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.

В первом случае - это хозяйственное  государственное управление, суть которого заключается в принятии решений  по поводу сделок с землей (приватизация, сдача в аренду и др.). Земля  здесь выступает, прежде всего, как  объект хозяйственной деятельности государства, осуществляемой через  соответствующие государственные  органы, оставаясь одновременно и  объектом государственного управления.

Во втором случае земля  выступает в качестве пространственного  фактора для осуществления властных функций государства, т.е. территории, на которую распространяется государственная власть.

Не следует, однако чрезмерно  разграничивать эти две стороны  государственного управления земельным  фондом. Они всегда являются составными частями одного и того же управленческого  процесса, в котором та и другая сторона могут выступать одновременно или порознь, взаимно заменяться, усиливаться или ослабляться  в зависимости от характера земельных отношений.

Как отмечалось раннее, государственное  управление земельными ресурсами основывается на праве территориального верховенства государства как суверена, но и  необходимости обеспечивать баланс общегосударственных и частных интересов.

Формы и методы этой деятельности чрезвычайно разнообразны и содержатся в правовых нормах, которые в совокупности образуют важный инструмент земельного права. В настоящее время центр  тяжести перемещается от командно-административного  управления землей к заново разработанной  системе экономического регулирования  земельных отношений в России, когда субъектами этих отношений  выступают миллионы собственников  земли - граждан и юридических лиц.

Государственное управление предполагает предоставление свободы  хозяйствования на своей земле субъектам  земельных правоотношений, недопустимость вмешательства в их хозяйственную деятельность.

Так, незаконное вмешательство  в деятельность сельскохозяйственного  предприятия влечет за собой отмену незаконных решений виновных государственных  органов и должностных лиц  с взысканием с них убытков, причиненных  этим незаконным вмешательством (ст. 61 и 62 ЗК РФ).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

2.1 Органы, осуществляющие государственное управление земельными ресурсами

Общее государственное управление земельным фондом осуществляют представительные и исполнительные органы власти, наделенные соответствующими властными полномочиями по организации и обеспечению  рационального использования и охраны земель.

Представительные органы государственной Власти: Президент  РФ, Совет Федерации и Государственная  Дума РФ, а также соответствующие органы субъектов РФ.

Органы исполнительной власти, как субъекты управления земельным  фондом, подразделяются на 2 вида: органы общей и специальной компетенции,

К органам общей компетенции  относятся: Правительство РФ и соответствующие  органы государственной власти субъектов  РФ, а также органы местного самоуправления городские, районные, поселковые и сельские администрации.

Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функции по управлению земельным  фондом на всей территории данного  административно территориального образования независимо от того, в  чьей собственности, пользовании или  ведомственном управлении находится  земля.

Высшим органом управления общей компетенции выступает  Правительство РФ, компетенция которого, наряду с Конституцией РФ, установлена  Федеральным конституционным законом  от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве  Российской Федерации», законодательными актами, регулирующими земельные  отношения. Правительство, в частности, принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования. Оно распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о них; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Надо отметить, что наряду с правотворческой компетенцией Правительство выполняет и отдельные управленческие функции, в том числе правоприменительные. Так, согласно Федеральному закону от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Правительство рассматривает ходатайства о переводе соответствующих земель или земельных участков в другую категорию (ст. З); до разграничения государственной собственности на землю принимает решение о переводе земель, находящихся в государственной собственности из одной категории в другую. Согласно Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю» утверждает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности.

Согласно ст. 72 Конституции  РФ вопросы владения, пользования  и распоряжения землей и другими  природными ресурсами относятся  к совместному ведению РФ и ее субъектами.

Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и  его высшего должностного лица определяется рядом нормативно-правовых актов  и, в первую очередь, ст. 21 Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законодательными актами субъектов РФ, определяющими  правовой статус и полномочия указанных  органов, а также актами, составляющими земельное законодательство, включая законодательство субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 10 ЗК РФ субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.

К компетенции исполнительных органов общей компетенции субъектов  Российской Федерации по регулированию  земельных отношений следует отнести:

разработку и принятие нормативно-правовых актов в области  регулирования земельных отношений  в соответствии с федеральным законодательством;

установление границ и  правового режима особо охраняемых территорий в границах субъектов РФ;

отмену противоречащих земельному законодательству административных актов  органов местного самоуправления

установление предельных норм предоставления земельных участков;

установление (утверждение) и изменение административных границ районов на территории субъекта РФ;

установление (утверждение) и изменение городской и поселковой черты, а также генеральных планов городов и поселков окружного, областного, краевого и республиканского подчинения; я определение размеров и порядка  взимания платы за землю и установление региональной нормативной цены земли;

определение порядка изменения  целевого назначения земель и перевода их из одной категории в другую;

утверждение региональных программ и схем рационального использования  и охраны земель;

установление льгот по налогам за землю;

выкуп земель для государственных нужд;

организация проведения работ  по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу и контролю за использованием и охраной земель.

Значительный объем компетенции  возложен и на органы местного самоуправления, которые в соответствии с ч.2 ст. 11 ЗК РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в  их собственности. Земельная управленческая компетенция этих органов закреплена также в Федеральном законе от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» Наряду с органами общей  компетенции управление в области  охраны и использования земель осуществляется уполномоченными на то органами исполнительной власти и местного самоуправления.