История развития и становления законодательства о подземных водах

К примеру, Л. И. Дембо считал, что все вопросы, связанные с использованием подземных вод (в том числе и для лечебный целей), должно регулировать только водное законодательство [14].  Аналогичную точку зрения высказывали Г. А. Аксененок [15] и О. С. Колбасов [16].  Другие полагали, что правовое регулирование подземных вод подчинено одновременно двум отраслям права - горному и водному[17; 18, стр. 26-27]. Особый интерес вызывает изучение Н. А. Сыродоева, который изучил действие советского законодательства, и постарался предположить, как этот вопрос должен быть решен в будущем.

Большое значение имело Горное положение  Союза ССР, которое распространяло свое действие только на подземные  источники минеральных вод, что  вытекало из ст. 45 «Другие подземные  водные источники тоже в основном подчиняются режиму недр, хотя на них и не распространяется указанное положение». Подобный выводможно сделать и из Постановления Совета Министров СССР от 4 сентября 1959 г. «Об усилении государственного контроля за использованием подземных вод и о мероприятиях по их охране», о котором мы уже говорили выше. И которое предусматривало, что бурение новых эксплуатационных скважин на воду, переоборудование разведочных скважин в эксплуатационные и переоборудование водозаборных сооружений для использования подземных вод производится только с разрешения республиканских органов геологии и охраны недр или территориальных геологических управлений и по согласованию с местными органами государственного санитарного надзора, а при проведении этих работ горнодобывающими предприятиями — также по согласованию с органами по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору.

Постановление Совета Министров СССР от 4 сентября 1959 г. возложило на министерства геологии и здравоохранения СССР методическое руководство всеми проводимыми на территории Советского Союза работами по изучению и использованию подземных вод и охране их от загрязнения и установило, что государственный контроль за использованием подземных вод и их охраной от истощения и загрязнения осуществляется республиканскими органами геологии и охраны недр.

С учетом изложенного, Н.А. Сыродоев приходит к следующему выводу: «Подземные воды, являющиеся составными частями недр, в соответствии с Горным положением следует рассматривать как полезные ископаемые. Поиски и разведка подземных вод производится в том же порядке и теми же органами, которые осуществляют поиски и разведку других полезных ископаемых. Охрана подземных вод возлагается на органы геологии и охраны недр. В этом режим подземных вод и других полезных ископаемых совпадает. Устанавливать для подземных вод иной режим в данном отношении было бы нецелесообразно, ибо это противоречило бы интересам комплексной разведки и разработки недр» [20,стр.83].

Определенно- правовой режим подземных вод имеет свои особенности. В отличие от разработки месторождений других полезных ископаемых для эксплуатации подземных источников не требуется горного отвода. Кроме того, эксплуатация подземных водных ресурсов всегда осуществлялось с участием органов водного хозяйства, и отношения, складывающиеся при этом, должны регулироваться водным законодательством. Извлеченные на поверхность подземные воды вообще теряют качество составной части недр и полностью подчиняются режиму вод и также могут стать объектом частной собственности.

Обоснована и точка зрения С.Ж. Сулейменовой, которая гласит: «Подземные воды как объект регулирования отраслей природоресурсного права остается пока недостаточно понятным для законодателя. В водном праве отсутствует последованность (преемственность) в отношении правового регулирования подземных водных объектов. В Водном кодексе РК понятие «подземный водный объект» отсутствует. На сегодня неясно, что понимается под подземным водным объектом как объектом правового регулирования водного законодательства и чем он отличается от подземных вод, регулируемых законодательством о недропользовании. Отсутствие единства в терминологии создает хаос в выборе той отрасли природоресурсного права, которая призвана регулировать использование и охрану подземных вод» [21].

Итак, обратимся к действующим  юридически закрепленным определениям подземных вод, согласно Закону РК «О недрах и недропользовании»: «Подземные воды - сосредоточения вод, находящихся  в недрах и используемых в соответствии с настоящим Законом и водным законодательством Республики Казахстан» [22].

Водный Кодекс РК дает несколько  понятий, различных категорий подземных  вод, а именно:

хозяйственно-питьевые подземные  воды — подземные воды, по своему качеству в естественном состоянии  или после обработки, отвечающие нормативным требованиям и предназначенные  для питьевых и бытовых нужд человека либо для производства питьевой продукции;

минеральные подземные воды — подземные  воды, которые по своему составу  и (или) содержанию некоторых специфических  компонентов оказывают положительные  бальнеологические воздействия;

производственно-технические подземные  воды — подземные воды, которые  по своему качеству и физическим свойствам  используются или могут быть использованы для производственно-технического водоснабжения [12].

Исходя из вышеприведенных определений, можно сделать вывод о том  что, национальное законодательство в  части определения границ подземных  вод имеет отсылочный характер. Нормы  горного законодательства отсылают правоприменителя к водному законодательству, а водное право также не содержит точных границ и ограничений на применение его норм при использовании подземных вод.

Как нами отмечалось выше Водный Кодек Республики Казахстан не содержит понятия подземные водные объекты. Нет такого определения и в Водных кодексах стран СНГ. Популярная электронная энциклопедия дает следующее определение подземных водных объектов: «Подземный водный объект - бассейны подземных вод и водоносных горизонтов» [23]. Однако на наш взгляд данное понятие не совсем четко отвечает содержанию подземного водного объекта в юридическом смысле, так как на законодательном уровне к подземным водным объектом относятся:

1) водоносные зоны, горизонты и  комплексы горных пород - воды, сосредоточенные в трещинах и  порах горных пород и находящиеся  в гидравлической связи;

2) бассейн подземных вод - совокупность  водоносных горизонтов, расположенных  в недрах;

3) месторождения и участки подземных  вод - части водоносных горизонтов, в пределах которых имеются  благоприятные условия для добычи  и извлечения подземных вод;

4) естественный выход подземных  вод на суше или под водой  - выход поземных вод на суше  или под водой;

5) обводненные участки недр [12].

Исходя из совокупности подземных  водных объектов, определенных Водным Кодексом РК и их дефиниций нами было сформулировано следующее определение для подземных водных объектов: «Подземные водные объекты - сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, а также бассейны подземных вод, имеющее границы, объем и черты водного режима». На наш взгляд данное определение наиболее полно определяет сущность подземных водных объектов, в юридическом смысле.

Рассмотрим два основных нормативно правовых акта в нашей  стране, регулирующих правовой режим  подземных вод. Закон РК «О недрах и недропользовании» регулирует подземные воды, сосредоточенные  в недрах. Большой интерес вызывает ст.12 закона, а именно п.2, который  гласит: «Для сохранения и укрепления ресурсно-энергетической основы экономики страны во вновь заключаемых, а также ранее заключенных контрактах на недропользование, за исключением контрактов по подземным водам и общераспространенным полезным ископаемым, государство имеет приоритетное право перед другой стороной контракта или участниками юридического лица, обладающего правом недропользования, и другими лицами на приобретение отчуждаемого по возмездным и безвозмездным основаниям права недропользования (его части) и (или) объектов, связанных с правом недропользования» [22]. На наш взгляд свойство подземных вод к самовосстановлению, не должно служить расточительному пользованию ими. Нередки случаи, когда ведется не рациональное пользование подземными водами, а также использование их не по назначению. Помимо этого положения, значительность подземных вод выделена в Послании президента «Казахстн-2050». Таким образом, видится целесообразным внести изменения в данную статью, с оговоркой о приоритетном праве государства на подземные воды, а также ввести статью, которая предусматривала бы приоритетное право государства в решении важных вопросов (законодательно закрепить перечень ситуаций при которых это возможно) при добыче и использовании всех полезных ископаемых на территории Республики Казахстан перед другой стороной контракта или участниками юридического лица.

Данный нормативно правовой акт также регламентирует деятельность государственных органов по регулированию  недропользования. И охватывает полномочия этих государственных органов, регулирующих охрану и использование подземных  вод. Такими органами являются:

Правительство Республики Казахстан- утверждает порядок выдачи разрешения на разведку и добычу производственно-технических подземных вод в объемах две тысячи и более кубических метров в сутки для их закачки в пласт в соответствии с технологической схемой добычи полезного ископаемого либо на добычу подземных вод для целей водопонижения при эксплуатации горных выработок;

Уполномоченный орган  в области государственной поддержки  индустриально-инновационной деятельности - разрабатывает порядок выдачи разрешения на разведку и добычу производственно-технических  подземных вод в объемах две  тысячи и более кубических метров в сутки для их закачки в  пласт в соответствии с технологической  схемой добычи полезного ископаемого  либо на добычу подземных вод для целей водопонижения при эксплуатации горных выработок;

Уполномоченный орган  по изучению и использованию недр - выдает и отзывает разрешения на разведку и добычу подземных производственно-технических  вод в объемах от двух тысяч  и более кубических метров в сутки  в случаях, осуществляет государственный  учет подземных вод на основе данных учета использования подземных  вод, представляемых водопользователями и гидрометеорологической службой; ведет государственный водный кадастр  в части подземных вод; согласовывает разрешения на использование подземных вод питьевого качества для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением на территориях, где отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные запасы подземных вод питьевого качества; выдает заключения на строительство, реконструкцию, эксплуатацию, консервацию, ликвидацию предприятий и других сооружений, влияющих на состояние подземных водных объектов, а также на забор подземных вод непосредственно из подземных водных объектов при нецентрализированном питьевом водоснабжении;

Центральная комиссия по разведке и разработке полезных ископаемых и  межрегиональные комиссии по разведке и разработке общераспространенных полезных ископаемых - обеспечивает применение наиболее эффективных методов разведки и разработки месторождений полезных ископаемых и подземных вод [22].

Изучаемый акт рассматривает  признаки субъектов права пользования  подземными водами, условия предоставления права пользования подземными водами и передачи права пользования  подземными водами и объектов, связанных  с правом пользования подземными водами, как для собственных нужд, так и для иных надобностей, а  также условия прекращения права  пользования подземными водами, перечень документов на проведение работ по добыче.

Ещё одной важной является ст. 76, которая устанавливает обязанности  недропользователя, одной из таких обязанностей является: «Соблюдать условия Меморандума о взаимопонимании в отношении реализации Инициативы прозрачности деятельности добывающих отраслей в Республике Казахстан, за исключением контрактов по подземным водам и общераспространенным полезным ископаемым». В данную статью, по нашему мнению, также необходимо внести изменения, а именно не исключать контракты по подземным водам, выше нами уже была сформулирована точка зрения по этому вопросу, особенно это должно касаться контрактов по использованию минеральных подземных вод, для коммерческой деятельности.

В законе отводится место  и обеспечению безопасных для  населения и персонала условий  недропользования, что в части  подземных вод заключается в - соблюдении проектных систем разработки месторождений твердых полезных ископаемых, проектов и технологических  схем разработки и обустройства месторождений  нефти, газа и подземных вод.

В Водном Кодексе также  устанавливаются функции государственных  органов в области охраны и  использования подземных вод:

 Бассейновое управление  в области использования и  охраны водного фонда - участие  в утверждении запасов подземных  вод; 

Органы, осуществляющие государственный  контроль в области использования  и охраны водного фонда - соблюдение установленного законодательством  Республики Казахстан порядка ведения  государственного мониторинга водных объектов и осуществления государственного учета поверхностных и подземных вод в части использования и охраны водных объектов;

Уполномоченный орган  по изучению и использованию недр -  осуществляет государственную  экспертизу запасов подземных вод  и геологической информации о  подземных водных объектах [12].

Кодекс определяет понятие  и условия государственного учета  подземных вод, и определяет взаимодействие законодательства о недрах и о  водах в этом вопросе, п. 3, ст.68: «Государственный учет поверхностных и подземных  вод осуществляется уполномоченным органом совместно с уполномоченным органом по изучению и использованию  недр на основе данных учета использования  поверхностных и подземных вод, представляемых водопользователями и  гидрометеорологической службой».

Также, как и в законе «О недрах и недропользовании» определены обязанности водопользователей в отношении подземных вод, которые основываются на - не допущении загрязнения площади водосбора поверхностных и подземных вод.  В кодексе определены нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.