Надзор прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и предворительного следствия

Задачами прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие являются следующие:

- обеспечение защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений;

- гарантированность того, что никто не подвергнется незаконному и необоснованному обвинению и ограничению прав и свобод;

- гарантированность того, что лицо, совершившее преступление, не избежит ответственности, которая установлена законом;

- обеспечение соблюдения установленных законом процессуальной формы (порядок возбуждения и расследования уголовных дел, сроки расследования, права участников уголовного судопроизводства и т.д.);

- выявление причин совершения преступлений и способствовавшие им условия, принимались меры к их устранению.

2. Понятие, объем и характер надзорных полномочий прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия в зависимости от формы предварительного расследования

Прокурор для проведения надзора за исполнением законов широким кругом субъектов дознания и предварительного расследования должен обладать определенной совокупностью прав и обязанностей.

Существуют различные классификации полномочий прокурора при контроле и надзоре за органами дознания и следствия. Так, согласно первой из них выделяют полномочия по осуществлению уголовного преследования и надзора в досудебном производстве[20]. И.Л. Петрухин предлагает, например, обширные полномочия прокурора на стадии предварительного расследования (ст. 37 УПК РФ) разделить на следующие две группы: 1) процессуальное руководство, когда прокурор непосредственно, в полном объеме или частично, участвует в расследовании и 2) надзор[21].

В соответствии со второй классификацией полномочия по цели применения делятся на предупреждающие нарушения закона и выявляющие их, устраняющие нарушения и восстанавливающие законность. К полномочиям прокурора, позволяющим более эффективно предупреждать нарушения закона, относят его участие в производстве следственных действий, осуществление отдельных из них, личное производство уголовного дела[22]. Ряд авторов говорит о полномочиях по выявлению и устранению нарушений законности[23].

Примерный перечень полномочий, которые должны быть предоставлены прокуратуре в надзоре за исполнением законов при расследовании преступлений, был дан в Рекомендациях Комитета министров Совета Европы «Комитет министров - государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 6 октября 2000 г. № R (2000)[24]. В ст. 22 разд. «Отношения между государственным обвинением и полицией» указывается, что прокурор должен обладать правом давать необходимые инструкции полиции в целях эффективного соблюдения приоритетов уголовной политики, особенно в отношении решений о том, какие категории дел необходимо рассматривать в первую очередь, какие средства применять для поиска доказательств, какой штат сотрудников использовать, какую информацию представлять в прокуратуру и пр. Прокурор также должен быть вправе там, где задействованы различные органы полиции, передавать дело тем из них, которые, по его мнению, смогут лучше всего справиться с делом; давать оценку и осуществлять контроль в объеме, необходимом для наблюдения за выполнением данных им инструкций; налагать или ходатайствовать о применении ответственности за допущенное нарушение.

На наш взгляд, полномочия прокурора при рассматриваемом виде надзора подразделяются на две группы - полномочия по выявлению нарушений законности и полномочия по реагированию. Последние включают реагирование на правомерные и неправомерные действия органов дознания и предварительного расследования.

До недавнего времени полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия не отличались друг от друга, однако Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»[25] они дифференцированы.

Остались едиными для органов дознания и предварительного следствия следующие полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов.

По выявлению ими нарушений законности:

1. Проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Новый УПК РФ не устанавливает их подобной периодичности. Некоторые ученые считают, что это связано с реализацией положений Концепции судебной реформы в России[26], которые ввели запрет на производство прокурорских проверок без поступления сигнала о правонарушении[27]. Однако заметим, в Концепции речь шла лишь о проведении «общенадзорных» проверок исполнения законов в области государственного и административного управления. Поэтому мы согласны с мнением Г.Н. Королева, считающего, что распространение данного положения на сферу уголовного судопроизводства не вполне обоснованно и оправданно[28].

К тому же остается неясно, являются ли прием, регистрация и разрешение сообщений о преступлениях уголовно-процессуальной деятельностью. Если да, то возникает еще один источник уголовно-процессуального права. Если нет, то не совсем понятно, почему полномочия прокурора закреплены уголовно-процессуальным законом. Как представляется, это уголовно-процессуальная деятельность и она должна регулироваться не отдельным законом, а УПК РФ[29].

С нашей точки зрения, данное полномочие прокурора необходимо конкретизировать в УПК РФ указанием на то, что проверка проводится путем истребования от органов дознания, предварительного следствия, а также иных органов, организаций, учреждений и предприятий заявлений и сообщений о преступлениях, документов регистрации и учета, прочей документации, в которой могут содержаться сведения о совершенных, но незарегистрированных преступлениях.

По реагированию на неправомерные действия органов расследования:

1. Выносить мотивированные постановления о направлении со­ответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

2. Требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); рассмотрения предоставленной руководителем следственного органа информации следователя о несогласии с требованиями прокурора и принятия по ней решения (п. 7 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Данные полномочия прокурора появились взамен его права на отмену незаконных и необоснованных постановлений следователя. При этом в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа с требованием об устранении указанных нарушений. В случае несогласия последнего с указанными требованиями прокурор вправе обратиться к председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). Если они выразили несогласие с предъявленными требованиями, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору РФ, решение которого окончательно (ч. 6 ст. 37 УПК РФ).

Как мы видим, процесс устранения прокурором допущенных следователем нарушений законности чрезвычайно усложнился. Как представляется, требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, должно оформляться постановлением прокурора. Это будет соответствовать природе прокурорского надзора и возможности вышестоящего прокурора отменять постановления нижестоящего.

3. Возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Отметим, что в действительности, УПК РФ в редакции Федерального закона от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ исключил большинство полномочий прокурора, связанных с возможностью его прямого вмешательства в ход предварительного расследования. В частности, УПК РФ отменил полномочия прокурора возбуждать уголовное дело и поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору; принимать дело к своему производству; участвовать в производстве предварительного расследования; давать обязательные для исполнения письменные указания следователю о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий; лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; давать согласие на возбуждение уголовного дела; давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований УПК РФ при производстве предварительного расследования; отменять незаконные или необоснованные постановления следователя; поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий; продлевать срок предварительного расследования; приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу.

Таким образом, до внесения изменений в УПК РФ Федеральным законом от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ прокурор осуществлял процессуальное руководство и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. При этом он обладал по отношению к начальнику органа дознания и руководителю следственного подразделения большими властными полномочиями, в силу которых имел возможность своевременно повлиять на орган дознания или предварительного следствия в целях обеспечения правильного и своевременного принятия решения и обеспечения законности проведения предварительного расследования.

Естественно, что при осуществлении прокурорского надзора и процессуального руководства органами следствия возникали определенные издержки, которые были обусловлены не несовершенством действовавшего уголовно-процессуального законодательства в части регулирования полномочий прокурора, а субъективными факторами характерными для конкретного прокурора. В целом, на наш взгляд, полномочия прокурора (за исключением некоторых вопросов, в частности, возбуждения уголовного дела с согласия прокурора) выступали гарантом соблюдения законности при производстве предварительного расследования, как в форме дознания, так и в форме предварительного следствия.

Существенные изменения полномочий прокурора в досудебном производстве направлены на создание условий для процессуальной и административной независимости органов предварительного следствия от прокурора, на активизацию его надзорной деятельности. В то же время следует согласиться с мнением ряда авторов, что внесение изменений Федеральным законом № 87-ФЗ, а так же Федеральным законом № 90-ФЗ[30] в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» привел к существенному затруднению осуществления прокуратурой надзорной функции. Это связано с тем, что прокурор как участник уголовного судопроизводства лишился практически всех полномочий, обеспечивающих возможность эффективно осуществлять надзор за исполнением законов при проведении предварительного следствия[31].

Федеральный закон № 87-ФЗ резко изменил положения прокурора в уголовном судопроизводстве, не только ограничив его права по выполнению стоящих перед ним задач, но и лишил его действенного механизма по устранению нарушений законности в ходе предварительного следствия.

Существовавшие до принятия указанного закона полномочия прокурора позволяли ему своевременно реагировать на нарушение законности при проведении предварительного следствия, обязывая следователя и руководителя следственного органа выполнить указания прокурора, направленные на устранение допущенных нарушений.

Позитивным, на наш взгляд, является передача руководителю следственного органа части полномочий прокурора по руководству деятельности следователей, а негативным является фактическое уравнивание прокурора и руководителя следственного органа по вопросам принятия решений по уголовным делам, производство по которым осуществляется в форме предварительного следствия, что негативно отражается на соблюдении законности при производстве предварительного следствия.

Оставив прокурору надзор за процессуальной деятельностью органов следствия, законодатель противопоставил ему процессуальный контроль со стороны руководителя следственного органа, лишив прокурора возможности эффективного реагирования на допущенные нарушения закона органами предварительного следствия, поскольку праву прокурора внести представление об устранении нарушений закона не соответствует обязанность руководителя следственного органа их устранить. Руководитель следственного органа вправе согласиться либо не согласиться с представлением прокурора.

Таким образом, законодатель уравнял в правах прокурора и руководителя следственного органа, в связи с чем возникает вопрос о целесообразности осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов следствия, если решения прокурора не обязательны для исполнения ими.

Представляется, что поскольку на прокуроров возложен надзор за исполнением законов, в том числе в целях защиты прав и свобод человека и гражданина (именно так указано в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»), то полномочия прокурора должны быть восстановлены, в том числе и его право возбуждать уголовное дело. Тем более, что довольно часто проводя проверки в порядке надзора прокурор устанавливает нарушения содержащие признаки преступления, а дело возбудить не вправе. Он должен иметь право возбудить дело и направить для производства расследования в надлежащий орган предварительного следствии или дознания. Ведь именно на прокурора возложено законом осуществление уголовного преследования. Как же в таким случае можно лишить его права на возбуждение уголовного дела? Ведь именно прокурор является основной фигурой – участником уголовного судопроизводства со стороны обвинения.

Таким образом, по нашему мнению, существенное сокращение процессуальных полномочий прокурора в досудебном производстве препятствует осуществлению им своевременной защиты прав и законных интересов граждан, выполнению назначения уголовного судопроизводства.

Необходимо устранить противоречия в правоотношениях между прокурором и следственными органами, предусмотрев обязанность последних выполнять представления прокурора о нарушении законности, при несогласии с ними обжаловать представление у вышестоящего прокурора. Данная схема соответствует положению прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением законности, обеспечит осуществление надзора прокурора за деятельностью органов предварительного следствия, исключит неоправданную волокиту.
Заключение