Истоки и тенденции развития российского федерализма

Равноправие народов органически  связано с самоопределением народов  как конституционным принципом  федеративного устройства Российской Федерации. Данный принцип, зафиксированный  также в преамбуле Конституции, является общепризнанным принципом  и международного права. В условиях многонационального Российского государства  игнорировать национальные моменты  нельзя. Уникальность и своеобразие  Российской Федерации и состоят  в том, что она сочетает в себе национальные и территориальные  начала. На территории любого субъекта Российской Федерации проживает  ныне много национальностей. Поэтому  конституционный принцип "самоопределение  народов" с позиций Конституции  Российской Федерации означает, что  он может быть реализован только в  пределах России. У субъектов Федерации  отсутствует право выхода из ее состава.

Все субъекты Федерации без  каких-либо изъятий во взаимоотношениях с федеральными органами государственной  власти между собой равноправны. Это конкретизируется в договорах  о разграничении предметов ведения  и полномочий, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти ряда субъектов Федерации.   В ч. 4   статьи 5 Конституции  РФ  закреплен еще один важнейший  принцип федеративного устройства России - равноправие субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной  власти. Однако следует учитывать  деление субъектов Российской Федерации  на виды, их неоднородность, а также  то, что разграничение компетенции  между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов  осуществляется не только Конституцией, но и договорами, большая часть  которых носит индивидуальный характер, т.е. заключается между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов Федерации.

Особенности федерализма  в России.

В современной Конституции  РФ существует мягкий характер разграничения  предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов. Так, согласно ст. 78 Конституции, те и  другие органы власти «по согласованию»  между собой могут передавать друг другу «осуществление части  своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Несомненно, отмеченная «мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также предоставленная Конституцией возможность взаимной передачи части полномочий — свидетельство компромиссности этих положений, что во многом обусловлено переходным периодом в развитии российского государства. Процесс формирования российского федерализма все ещё не завершен, и это нашло свое отражение в Основном законе страны.¹³

К сожалению, до сих пор  не решен окончательно вопрос о структуре и уровнях государственного управления в Российской Федерации. На практике сегодня действуют три уровня государственного управления — федеральный, региональный (субъекты Федерации) и районный, но районный уровень не является легитимным, поскольку законодательно не закреплен. Он сохранился по традиции примерно в 40 субъектах Федерации. Однако обширные российские территории требуют сохранения и законодательного закрепления трехуровневого государственного управления. Эта точка зрения разделяется многими российскими учеными-государствоведами.

Местный уровень управления, согласно Конституции, не является государственным, а представляет собой политическую местную власть, местное самоуправление.

Все это позволяет представить  современную политическую властную вертикаль в РФ как четырехуровневую: федеральная (центральная власть), региональная (субъекты Федерации), районная и местное самоуправление.

Власть в субъектах  Российской Федерации (законодательная  и исполнительная) в ходе сложной  и противоречивой эволюции обрела, наконец, подлинно законный характер –  она стала полноправной и в  значительной мере независимой от кадровой или какой-либо иной административной практики Центра. Это перевело их сложные  взаимоотношения из сферы командно-административной политики в сферу правовую и политико-договорную – т.е. в сферу единственных основ, на которых только и могут строиться  федералистские отношения в рамках единого государства.¹⁴

2.2. Проблемы федеративного  устройства государства

В соответствии с п. «в»  ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся «вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами», а по п. 6 ст. 11 Договора Российский Федерации с Татарстаном от 15 февраля 1994 г. эти вопросы уже отнесены к исключительному ведению Татарстана.

Нельзя не заметить весьма опасных  тенденций поэтапного наращивания  договорного неравноправия субъектов  Федерации. Так, например, Республика Саха - Якутия в 1993 г. подписала с Россией соглашение, в соответствии с которым в ее исключительную собственность передается 11 % добываемого золота, 20% алмазов. Однако при этом было забыто о том, что именно Россия открыла богатые сибирские месторождения и вложила огромные людские и материально-финансовые средства в их освоение.

В 1993 г. Татарстан навязал России подписание трех межправительственных соглашений. Одно из них предоставляет Татарстану право экспортировать продукцию военных заводов, которые никогда ему не принадлежали; другое - дифференцирует собственность, расположенную в Татарстане, на три категории: на принадлежащую Татарстану полностью; на подлежащую совместному использованию и на находящуюся в ведении России, как правило данные предприятия являются убыточными.

По Договору от 15 февраля 1994 г. Татарстану предоставлено право распоряжаться добычей нефти и газа, определять перечисления в федеральный бюджет, которые не превышают 1-2% от налога на прибыль, тогда как другие республики перечисляют в настоящее время 10%, а края и области - 50%.

Неравноправие субъектов  неизбежно будет сказываться  и уже сказывается на неравноправии  граждан.

Многие договоры, которые  подписаны субъектами федерации  с Россией, не отличаются принципиальностью  и идентичностью. Так же по-разному в договорах Федерации с республиками решаются вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами. В ряде договоров все это отнесено безо всяких оговорок к исключительному ведению республик; в других - содержатся самые различные оговорки.

Привилегии и льготы, выторгованные  некоторыми субъектами Федерации, позволяют  им не участвовать в равной мере с другими субъектами в решении  общероссийских дел.

Независимо от желания  или нежелания федеральных властей  созданный прецедент неизбежно  будет распространяться и на другие субъекты.¹⁵

Можно ли говорить о политическом равноправии субъектов Федерации, когда республики наделены правом иметь  свои конституции, а другие субъекты - лишь уставы?

О политическом неравноправии  свидетельствуют и претензии  республик на верховенство своих  законов по отношению к федеральным. Например, в ст. 59 Конституции Республики Татарстан зафиксировано: «Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан».

Политическое неравноправие  граждан проявилось в момент самоопределения  республик и при решении вопроса  об их названии. Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан говорится: «Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение...». Здесь надо напомнить, что башкиры составляют менее 22% населения республики.

Стоит процитировать ряд  положений Конституции Республики Татарстан, с которыми принципиально  невозможно согласиться, так как  они явно противоречат принципу равноправия  субъектов Федерации и самому федерализму. Так, в ст. 61 записано: «Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российский Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения», а ст. 62 идет еще дальше: «Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права...». По Конституции Татарстана все органы государственной власти этой республики не имеют никакого отношения к органам государственной власти России.

Каждая нация имеет  право на сохранение самой себя, своих национальных особенностей: языка, национальной культуры, традиций, быта и т. д. Без этого невозможно свободное  развитие наций и трудно рассчитывать на достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и взаимопонимания, на межнациональный мир.

Вместе с тем это  право не может и не должно осуществляться за счет прав и интересов других наций. В РФ понятие «суверенитет»  стало настолько «модным», что  о нем заговорили во всех национально-государственных  образованиях, многие из которых не прочь «приобрести» его в свою «собственность». Проблемы суверенитета из теории перекочевали в практику, что довело до предела их остроту  и политическую значимость.

Теории и практике известны три разновидности понятий суверенитета: народный, национальный и государственный.

Народный суверенитет - верховное, неотчуждаемое право народа определять свою судьбу, быть единственным, ни от кого и ни от чего не зависимым носителем и выразителем верховной власти в государстве и обществе.

Применительно к народному  суверенитету верховенство означает, что выше народной власти нет никакой  иной власти. Верховенство проявляется в полноте народной власти, регулирующей самый широкий круг общественных отношений, которые занимают определяющее положение ко всем иным властным отношениям.

Под национальным суверенитетом  мы понимаем верховное, неотчуждаемое  право нации на самоопределение, т. е. право определять свою судьбу, самостоятельно избирать ту или иную форму национально-государственного устройства, решать вопросы политического, экономического, социально-культурного, национального и иного характера с учетом объективных исторических условий, прав и интересов совместно проживающих наций и народностей, а также мнения других субъектов Федерации.

Верховенство национального  суверенитета означает, что никто, кроме  самой нации, не может определять ее судьбу как внутри, так и вне  себя. Наиболее четко верховенство проявляется в праве наций  на самоопределение, признаваемое и  отстаиваемое в мировом сообществе и в России. Но из этого не следует вывода о том, что нация может не считаться с объективными историческими, политическими, экономическими, военными реалиями.

Государственный суверенитет - это главный атрибут государства, верховное, неотчуждаемое право государства самостоятельно решать свои вопросы внутреннего и внешнего характера, соблюдая законность и общепризнанные принципы и нормы международного права.

Суть верховенства государственного суверенитета заключается в том, что только государству принадлежит  верховное право решать свои внутренние и внешние дела; никакая иная государственная власть не может их решать, за исключением тех случаев, когда на это есть ее добровольное согласие. Вместе с тем в цивилизованном мировом сообществе ни одно государство под флагом суверенитета не может и не имеет права нарушать общепризнанные принципы и нормы международного права и творить произвол. Неотчуждаемость суверенитета — наиважнейший элемент его содержания. Суверенитет существует реально или потенциально до тех пор, пока есть народ, нация, государство. Таким образом, необходимо рассматривать провозглашение суверенитетов республик, с точки зрения единства суверенитета РФ. Единство суверенитета означает, что его субъектом, носителем являются народ, нация, государство. Суверенитет един и неделим.¹⁶

Важным элементом содержания суверенитета является его независимость - либо он есть в полном объеме, либо его нет совсем. Дозировка суверенитета исключена.

Проблемы межнациональных  отношений приобрели весьма острое политическое значение. Это объясняется  не только и даже не столько ростом национального самосознания, сколько  проявлением национализма, искусственным  раздуванием национальных особенностей и беспочвенным противопоставлением  интересов одних наций интересам  других.

2.3. Тенденции развития  федерализма в современной России

В силу объективных причин процесс формирования подлинного федерализма в России занял продолжительный исторический период, в течение которого создавались все необходимые условия для его построения. Суть данных условий заключается, на мой взгляд, в создании эффективного рыночного хозяйства и сильных демократически-правовых институтов государства; в формировании гражданского общества и новой политической культуры; в обретении российским народом и государственной власти новой идентичности России. Этот исторический период можно разделить на задачи как ближайших лет, так и на длительную перспективу.

Если говорить о задачах  формирования подлинного российского  федерализма на историческую перспективу, то они, как мне представляется, заключаются  в преодолении стереотипов наследия "социалистического федерализма". Первый из них заключается в отношении  к человеку как к "винтику" государственной  машины. Данные стереотипы состоят, кроме  того, в понимании федерации как  вторичной, производной от ее субъектов  структуры. Другой стереотип заключается  в договорной природе федерализма. Третий - в убеждении необходимости  асимметричной федерации. Наконец, стереотипом старой федеративной системы  до сих пор остаются 83 субъекта федерации, которые не только разнотипны, но и  неодинаковы по своему экономическому, социальному, демографическому потенциалу.¹⁷

Таким образом, движение к  подлинному федерализму в России, состоящему в преодолении старых, отживающих стереотипов ушедшей  эпохи, заключается в создании принципиально  новых федеративных отношений, в  отношении к человеку как к  свободной личности, интересы развития которой должны лежать в основе всякой государственной деятельности.

У проблемы есть и другая сторона: утрата властью идентичности России. Разрушение связи времени, преемственности  и эволюционности в государственном  строительстве нашего Отечества  в бурные революционные годы, породили историческое беспамятство и нигилизм центральной и региональной власти. Возникла порочная теория, которая  гласит, что Россия была учреждена  республиками, которые добровольно  вошли в ее состав. Так был рожден миф - стереотип о производном  характере федерации. Представление  это настолько глубоко укоренилось  в общественном сознании, что до сих пор проблемы государственного развития современной России рождаются  именно этим стереотипом "социалистического  федерализма". Безусловно, преодоление  данного противоречия в становлении  нового российского федерализма  возможно только с обретением властью  и обществом идентичности России.¹⁸