Истоки и тенденции развития российского федерализма

В настоящее время существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали  между федеральным центром и  субъектами Федерации; в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации.

Федерализм закреплен  в ст. 5 Конституции РФ как одна из основ конституционного строя  России. Конституционный смысл понятия "федерализм" отражен в преамбуле  Конституции Российской Федерации, в ст. 1, 4, 5, 11, 65, 68 и др.¹ Конституционный строй, отражая существенные признаки государственности, есть тот юридический каркас, без которого не может существовать правовое государство. Принцип федерализма - это не просто один из принципов государственно-территориального устройства. Федерализм - это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, на что специально указывает преамбула Конституции, в которой выражено добровольное желание всех наций, народов, субъектов Российской Федерации, т.е. всего многонационального народа России, сохранить "исторически сложившееся государственное единство". Он выступает как юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий.

Классический федерализм означает форму политической организации  нескольких территориальных или  национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование. Но необходимо отметить, что понятия "федерация" и "федерализм" не всегда совпадают.

Федерация  -  это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Понятие "федерализм" шире и сложнее понятия "федерация" поскольку включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.⁵

Существует пять исходных принципов федерализма, на которых  базируются существующие ныне федеративные государства:

1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность;

2) запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов;

3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные;

4) верховенство федерального законодательства;

5) единство основ государственного строя.

  В природе России нет ничего такого, что прямо предопределяет выбор в пользу федерализма. Федерализм для России явился рациональным выбором, продиктованным совершенно реальными вещами – необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере их усложнения, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.⁶

РФ стала преемницей СССР, не только унаследовав место Советского Союза  в Совете Безопасности ООН, его долги, собственность, находившуюся на территории РСФСР и за рубежом, но и в значительной степени воспроизведя форму организации советского государства. Нынешний российский федерализм больше напоминает не федерализм внутри РСФСР, входившей в состав СССР, а способ организации Советского «союзного» государства, то есть СССР.

Российское федеративное государство  по способу организации пространства власти представляет собой своего рода кальку СССР. Однако при этом происходит наложение «советского» способа  организации пространства власти и  государства на совершенно иную географическую, этническую, политическую карту. Ибо  никаких причин, никаких исторических оснований для существования  федеративного устройства в России нет.⁷

Вводя различение интересов  власти и интересов государства  в контекст анализа так называемой федеральной реформы, предполагающей создание федеральных округов, видоизменения  Совета Федерации и т.д. – мы вынуждены сделать вывод, что в нынешнем виде и в нынешней форме этот процесс представляет собой реализацию в основном интересов власти. Для того чтобы проект стал фактором укрепления не только власти, но и государственности, необходимо проведение ряда акций, не входящих прямо в круг мер, которые призваны обеспечить выживание и укрепление одной власти, а, напротив, балансирующих ее интересы и интересы общества. Таких - самых основных – противовесов два: 1) развитие и укрепление местного самоуправления; 2) сохранение свободы слова, независимых СМИ, как в центре, так и в регионах. Только власть, сама себе создающая противовесы и сама принимающая профилактические меры против своего разрастания, действительно может полно выражать интересы и государства и общества.

Реальное развитие федерализма  в стране оказалось намного сложнее, противоречивее. Важно отметить, что  и после принятия Конституции 1993 года, становление федерализма происходило  главным образом за счет реальной политической практики, на основе существовавшего баланса политических сил, часто вопреки конституционным положениям или благодаря правовому несовершенству и противоречивости самой Конституции РФ.⁸

После созыва Совета Федерации, в котором оказались конституционно представлены и законодательная, и  исполнительная власть субъектов Федерации, региональная элита превращается в  самостоятельный и конституционно зафиксированный элемент политического процесса России. При этом следует отметить, что новая избранная региональная элита получила мощные рычаги политического, экономического и психологического давления на федеральный центр и стала важным фактором принятия любых ключевых решений на высшем уровне. Эта тенденция закреплялась принятием республиканских Конституций и региональных Уставов, разграничивающих сферу полномочий центральной и региональной властей, а также достаточно стремительным процессом развития горизонтальных межрегиональных связей, вне всякого сомнения способствующих укреплению федерализма в России.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ  ФЕДЕРАТИВНОЙ ПРИРОДЫ РОССИИ

2.1. Понятие, принципы  и особенности федерализма в  России

Территория каждого государства  делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства и его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство. Система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.

Такого рода организацию  территории государства принято  называть формой государственного устройства. С точки зрения формы государственного устройства все государства делятся  на две группы - унитарные и федеративные.

Федерация – это юридически единое государство, в состав которого входят определённые государства или  государственные образования, обладающие властью и полномочиями в решении  тех вопросов, которые не относятся  к компетенции федеральной власти.⁹

Современная конституционная  модель российского федерализма  объединяет национальные и территориальные  начала - в этом ее своеобразие. Конституция  исходит из многообразия субъектов  Российской Федерации. К ним относятся  республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ, перечень которых дан в  ст. 65 Конституции. Так же в Конституции употребляется термин "субъект Российской Федерации", который ранее не применялся в советских конституциях.

Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как и на каких принципах устроена Российская Федерация. РФ учреждена Конституцией, а не договором, и потому носит конституционный характер. Выделяются следующие принципы федеративного устройства России:

1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;
4. принцип равноправия и самоопределения народов в РФ;
5. равноправие субъектов Российской Федерации.

Конституция, отражая реалии нынешнего этапа развития федеративных отношений в России, закрепила  принцип равноправия субъектов, причем независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития. Естественно, что по объективным показателям  субъекты Российской Федерации отличаются большим разнообразием и фактически неравны. Асимметрия федерации - это  результат ее исторического развития. Поэтому закрепление равноправия  субъектов Российской Федерации  независимо от их фактического неравенства  приобретает универсальный характер.   Равноправие как принцип российского  федерализма закреплено в трех значениях: равноправие субъектов Федерации, равноправие во взаимоотношениях субъектов  с органами государственной власти Федерации, равноправие народов  Российской Федерации. Речь идет о равенстве  права субъектов независимо от их государственно-правовой формы (республика, край, область или вид автономии  и т.д.) и обладании всеми ими  одинаковым конституционным статусом субъекта Федерации.

Фактически субъекты Федерации  не могут в полной мере воспользоваться  своими конституционными полномочиями. Можно сказать, что фактически их правовое положение оказывается  неодинаковым в силу разных социальных и экономических условий, размеров территории, численности населения  и т.д. Поэтому в Концепции государственной  национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 г. N 909, одной из неотложных задач национальной политики Российского государства названо "выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации".¹⁰

Ч. 2   статьи 5 Конституции  РФ указывает, что республика имеет  свою конституции и законодательство, которое регулирует широкий круг общественных отношений, возникающих  при решении вопросов, как отнесенных к предметам совместного ведения  в РФ, так и исключительного  республиканского ведения. Принципиальной особенностью российского федерализма  является качественно иная конституционная  характеристика края, области, города федерального значения. Придание последним  статуса субъекта Федерации привело  к тому, что они утратили статус обычных административно-территориальных  единиц и приобрели определенные элементы государственности. Вышеназванные  субъекты Федерации, а также автономная область и автономный округ принимают  свои уставы и издают законы; складывается собственное законодательство территориальных  субъектов Федерации. В уставах  регулируется широкий круг общественных отношений: установление системы органов  власти субъекта Федерации, принципов  их образования и формирования, собственности, бюджета, социально-экономические и  другие вопросы жизнедеятельности  региона.¹¹

В ч. 3  ст. 5 Конституции  РФ сформулированы принципы федеративного  устройства России, конкретизируемые в главе третьей Конституции. На первом месте среди принципов  федеративного устройства Российской Федерации конституционно признается государственная целостность Федерации. Этот принцип отражает историческую преемственность геополитического развития Российского государства, вытекает из суверенитета Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.

Государственная целостность  Российской Федерации тесно связана  с другим принципом ее федеративного  устройства - единством системы государственной  власти. Это означает, что власть Федерации распространяется на всю  ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма  разных уровней. Источником государственной  власти является многонациональный  народ России, а в масштабе субъекта - совокупность его населения. Каждый субъект Федерации обладает полнотой государственной власти за исключением  пределов ведения самой Федерации, а также сферы совместного  ведения Российской Федерации и  ее субъектов. Субъектам Федерации  предоставлено право, самостоятельно устанавливать свою систему органов  государственной власти. Единственный критерий при этом - соответствие основам  конституционного строя Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации. Это разграничение  основано на Конституции, Федеральном  и иных договорах о разграничении  предметов ведения и полномочий ( ст. 11, 71, 72, 73, 76, 78 Конституции РФ).

Равноправие народов - один из важнейших принципов федеративного  устройства Российской Федерации. На территории России ныне проживает более 140 народов. Независимо от их численности, уровня социально-экономического, культурного  развития, все народы в равной мере обладают правовыми возможностями  участвовать в осуществлении  власти всего многонационального народа России, имеют право на сохранение родного языка, создание условий  для его изучения и развития. Конституция  обеспечивает возможность каждому  независимо от его национальности пользоваться всеми правами и свободами. Российское отраслевое законодательство в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации учитывает основополагающие международно-правовые нормы, содержащие гарантии защиты прав национальных меньшинств, оговаривая льготные условия этих народов при пользовании природными ресурсами, землепользовании и т.д.¹²