Уполномоченный по правам человека

Деятельность омбудсмена основывается на принципах, которые имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц.

Как отмечает А.Ю. Сунгуров, с позиции общества институт омбудсмена будет иметь хорошие перспективы развития, если он будет:

- обеспечивать более систематическое  расследование;

- слушая проблемы людей, предлагать  способы их лучшего обслуживания  властью;

- направлять авторов жалоб к  нужным им адресатам;

- развивать сотрудничество с  другими правозащитными структурами;

- проводить больше консультаций  с экспертами.

Этот же автор, с позицией которого мы согласны, вполне обоснованно полагает, что институт омбудсмена будет иметь хорошие перспективы для развития, с позиции (публичной, просвещенной) власти, если он будет:

- помогать создавать внутренние  системы контроля качества;

- играть роль медиатора не  только власти и общества, но  и между департаментами власти;

- повышать качество с помощью  инновационных подходов;

- давать хорошее образование  чиновникам (в том числе и личным  примером, примером деятельности  своего офиса);

- усиливать влияние этического  фактора в деятельности государственной власти14.

Таким образом, омбудсмен, или уполномоченный по правам человека, - это институт и государственный правозащитный орган, осуществляющий свою деятельность в целях соблюдения прав и свобод индивида при его взаимоотношениях с государством, который должен способствовать совершенствованию отдельно взятого человека и гармонизации общественных отношений.

Кроме того, следует иметь в виду, что во всех без исключения государствах, признавших де-юре омбудсмена, институт выступает субсидиарным (дополнительным) средством правовой защиты по отношению к существующим правозащитным механизмам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Особенности Уполномоченных по правам человека субъектов РФ

 

В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации. Причем подача жалобы последнему не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным.

В настоящее время институт Уполномоченного по правам человека создан в 26 из 86 нынешних субъектов Российской Федерации: Свердловской, Саратовской, Калининградской, Волгоградской, Амурской, Кемеровской, Астраханской областях, Республиках Калмыкия, Башкортостан и др. В некоторых регионах появляются специализированные уполномоченные, например по правам ребенка. Активному развитию данного института способствует реализуемый с 1998г. проект ЮНИСЕФ (Детский фонд ООН) и Министерства здравоохранения и социального развития РФ по созданию института Уполномоченного по правам ребенка в России в рамках Конвенции ООН по правам ребенка.15

Так, Уполномоченные по правам ребенка действуют в настоящее время в гг. Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, в Алтайском крае, Волгоградской, Новгородской и Нижегородской областях (должность Уполномоченного по правам ребенка в настоящее время учреждена в 10 субъектах Федерации).

Наряду с омбудсменами по правам ребенка существуют университетские омбудсмены в Московском государственном институте международных отношений, Волгоградском филиале Международного института управления и Башкирском государственном педагогическом университете. Помимо федерального и регионального омбудсменов (профильных и общей компетенции), успешно работающих в настоящее время, институт омбудсмена планируется создавать и на муниципальном уровне. На практике эта идея реализована в настоящее время, например, в деятельности так называемых общественных помощников губернатора по правам человека в Красноярском крае — муниципальных уполномоченных по правам человека, назначаемых по рекомендации местных органов власти. Наряду с этим в настоящее время развивается тенденция назначения помощников Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации. В частности, такое право предоставлено Уполномоченным законами Смоленской и Амурской областей, Алтайского края, Республик Калмыкия и Башкортостан. Идут дискуссии о развитии и распространении этого института в других сферах жизнедеятельности общества и государства: об Уполномоченном по правам военнослужащих, по правам инвалидов, по правам женщин, по правам студентов, участников образовательного процесса и др. Главной проблемой здесь являются финансирование и поддержка деятельности аппарата Уполномоченного по правам человека органами государственной власти в субъектах РФ.16

Особенность правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации состоит в том, что они являются связующим звеном между гражданским обществом и властью, между гражданином и чиновником; выступают в качестве своеобразного посредника между ними; осуществляют мониторинг действий органов государственной власти с позиции их соответствия закону; вырабатывают и предлагают государственным структурам рекомендации по совершенствованию деятельности; консультируют государственные структуры; способствуют распространению информации и правовому просвещению граждан по вопросам защиты их прав и свобод. Реализация законодательно заявленного статуса уполномоченных по правам человека исходит из определенных форм и способов их деятельности, исследованию которых на региональном уровне и посвящена данная работа.

Следует подчеркнуть, что формы и способы деятельности региональных омбудсменов должны соответствовать как законодательным нормам, так и морально-нравственным критериям.

Рассмотрение законов субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека указало на единство целей учреждения соответствующей должности, а именно: защита прав и свобод человека и гражданина, их соблюдение и уважение органами государства и их должностными лицами. Несмотря на обозначенные общие цели, в соответствующем региональном законодательстве предусматриваются различные наборы форм деятельности омбудсменов. Анализ этих форм позволил их унифицировать и свести в определенный перечень. А именно региональные омбудсмены способствуют: организации и осуществлению контроля, а также восстановлению нарушенных прав граждан; совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина; международному и межрегиональному сотрудничеству в области защиты прав и свобод человека и гражданина; информированию населения о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека; правовому просвещению в сфере прав человека и гражданина.

Региональные уполномоченные по правам человека, не подменяя собой иные органы, способствуют осуществлению правозащитной деятельности, повышают ее эффективность и приближают государственные органы к населению при решении различного рода проблем.

Анализ регионального законодательства показал, что наиболее урегулированными являются две формы деятельности региональных уполномоченных по правам человека - восстановление нарушенных прав граждан и совершенствование законодательства о правах человека и гражданина. Содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека17 является одной из основных форм деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Эта деятельность осуществляется через рассмотрение направляемых непосредственно региональному омбудсмену обращений (жалоб) от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или временно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, организаций, а также физических и юридических лиц, если их обращения (жалобы) касаются вопросов соблюдения фундаментальных прав.

Законодательство субъектов Федерации предоставляет уполномоченному право выбора жалоб для рассмотрения. Он может: принять обращение (жалобу) к рассмотрению; передать обращение (жалобу) органу государственной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение обращения (жалобы) по существу; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; мотивированно отказать в принятии обращения (жалобы) к рассмотрению.

Считается, что усмотрение уполномоченного по правам человека при приеме жалоб играет существенную роль в понимании сущности его деятельности. Так, он принимает жалобы в том случае, когда заявитель уже исчерпал другие средства правовой защиты. Таким образом, рассматриваемый институт выступает дополнительным средством защиты граждан и не может подменять собой другие государственные инстанции. Усмотрение омбудсмена при приеме обращений (жалоб) также ограждает его от превращения в своеобразное "бюро жалоб"18, которое бы в противном случае ничем не отличалось от других служб по приему обращений.

Для восстановления нарушенных прав и свобод граждан уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации могут использовать различные способы. Так, соответствующие законы в той или иной формулировке закрепляют возможность омбудсмена обращаться к компетентным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств по жалобе, а многие законы предусматривают возможность проведения уполномоченным по правам человека самостоятельной проверки.

В законодательном порядке в субъектах Федерации также конкретизируются способы проверки уполномоченным по правам человека фактов по жалобе. Проанализировав соответствующую нормативную базу, можно выделить следующие из них: безотлагательный прием по вопросам своей деятельности руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, руководителями организаций, независимо от их организационно-правового статуса и формы собственности; беспрепятственно посещать органы государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления; запрашивать и получать от государственных органов субъекта Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами проверку деятельности государственных органов субъекта Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; ознакомление с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Не все указанные способы содержатся в соответствующем региональном законодательстве. Так, например, не могут получать объяснения от должностных лиц и государственных служащих Уполномоченные по правам человека Республики Башкортостан19, Калининградской20 и т.д.

 

Одним из наиболее эффективных и результативных способов деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации выступает их инициатива принятия соответствующих мер в пределах компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, а также в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Таким способом могут воспользоваться Уполномоченные в Республиках Башкортостан, Саха (Якутия)21, Красноярском крае22 и т.д.

Из анализа законодательства субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека видно, что в качестве наиболее результативного итога рассмотрения обращения (жалобы) омбудсменом выступает решение, которое направляется соответствующему органу или лицу вместе с рекомендациями о мерах по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных действий в дальнейшем.

Во многих региональных законах предусматривается право уполномоченных обращаться в суд по результатам рассмотрения соответствующей жалобы. Это также один из наиболее эффективных способов деятельности регионального омбудсмена. Он предусмотрен в Республиках Башкортостан, Липецкой23, Тюменской областях24.

Следующая форма деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации - совершенствование законодательства о правах человека и гражданина. Данная деятельность выражается во внесении в законодательный орган субъекта Федерации предложений об изменении законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина либо о восполнении пробелов в нем. Исходя из анализа соответствующей нормативной базы, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации либо сам обладает правом законодательной инициативы (Республика Татарстан, Московская, область, Санкт-Петербург), либо обращается в региональный законодательный орган через субъект законодательной инициативы, как это предусмотрено в законе Ставропольского края25.

Однако большинство уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации не могут воспользоваться правом законодательной инициативы, так как оно не закреплено законодательно. Представляется, что наделение региональных омбудсменов законодательной инициативой является объективной необходимостью, поскольку это позволит, во-первых, сократить путь следования предложений уполномоченных по совершенствованию законодательства; во-вторых, исключить из данного процесса посредников (так как определенное время омбудсмен тратит на убеждение субъектов законодательной инициативы внести изменения в закон, последние же могут и не поддержать эти предложения). Наличие законодательной инициативы у регионального омбудсмена повысит правовой статус рассматриваемого института и отразится на эффективности его правозащитной функции.

Еще одной формой деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации является представление докладов о своей деятельности (ежегодного и специальных). Ежегодные доклады выступают источником информации для законодательного органа о состоянии дел с правами человека на территории субъекта Федерации; указывают наиболее существенные нарушения прав и свобод человека, а также на виновные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц; содержат предложения и рекомендации по устранению нарушений прав граждан, совершенствованию законодательства о правах человека, развитию международного сотрудничества и правового просвещения в области прав и свобод человека и гражданина. Роль специального доклада состоит в том, что он акцентирует внимание на конкретной проблеме, возникшей в связи с нарушением того или иного конституционного права граждан или прав отдельных категорий граждан. В свою очередь, органы государственной власти субъекта Федерации, исходя из положений специального доклада, могут своевременно отреагировать и устранить негативные последствия, а в конечном итоге снять напряженность в обществе.